原 告 八 木 健 三
外二〇名
被 告 北海道知事 堀 達也
一九九八年五月一三日
原告訴訟代理人
弁護士 野 呂 汎
弁護士 菅 野 庄 一
弁護士 島 田 久 夫
弁護士 山 崎 俊 彦
弁護士 肘 井 博 行
弁護士 粟 生 猛
弁護士 薄 木 宏 一
弁護士 相 原 わ か ば
弁護士 市 川 守 弘
外四八名
札幌地方裁判所民事第三部 御中
一九九二年六月、リオデジャネイロで開催された国連環境開発会議、いわゆる地球サミット、に提出された「生物の多様性に関する条約」は、一九九三年一二月二九日に、必要な批准国数に達して、発効しました。日本は同年に署名、批准し平成五年条約第九号として成立しています。一九九五年時点で世界一一八カ国が署名し、その後アメリカも署名・批准しています。
第一 背景
一 世界には、絶滅のおそれのある動物の輸出入等を規制するワシントン条約、渡り鳥の飛来する湿地を保護するラムサール条約、原生自然を保護する世界遺産条約など、多くの野生生物や環境を保護する条約が存在していますが、なぜまたこのような生物の多様性そのものを保護する条約が必要になったのでしょうか。それは世界中で野生生物の生息地や生態系や種そのものが、地球的規模で加速度的に消滅しているからにほかなりません。生物多様性そのものを保護するため、地球規模で、かつ総合的な条約が必要になったのです。
二 現在、地球上にどれくらいの種があるかは、定かではありません。おおよそ、五〇〇万種から一億種を越えると言われています。植物、昆虫、哺乳類、鳥、その他の生物を含め、一五〇万種ほどが特定され、研究されています。科学者の推定では、現在人間の活動によって、年間数千種が消滅し続けているとされています。ハーバード大学のウィルキンソン博士は、年間約一万七五〇〇種が消滅しつづけていると指摘しています。これは現代における自然への介入以前に比較して一〇〇〇倍から一万倍の消滅の割合になります。ほぼすべての科学者は、今日の加速度的な生物多様性の消滅は人類史上類を見ないものと認め、この種の絶滅のスピードは恐竜時代の末期以来のものと認めています。
三 生物の多様性は、多くの理由から人間の生存に不可欠なものです。農作物はもともと野生種に由来し、現代農業に見られる収穫率の高いハイブリット種は野生の遺伝子を絶えず活性化することによって得られています。現在利用し、将来利用できる可能性のある農作物の種は生態系が失われるとともに消滅してしまいます。現在処方される薬の二五パーセントは植物を基にしています。熱帯雨林や原生自然の中で発見された植物の多くが深刻な病気の治療に役立っています。マダガスカル島で発見されたニチニチソウは小児白血病の治療薬に、アメリカ北太平洋岸の「原始の森」（オールド・グロス・フォレスト）に生育するイチイの樹皮から抽出される化合物（タクソール）は癌の治療薬に役立っています。この「原始の森」は、戦後木材生産のため主要な樹木であるダグラスモミが伐採され、低層に生育するイチイは商品価値がないものとしてブルドーザーでつぶされ、燃やされていました。一九八〇年代に樹皮からの抽出化合物が癌に利くと分かったときには、イチイの木はもうほとんど残っていませんでした。化合物が抽出できる木に成長するまで一〇〇年かかるそうです。そして一人分の薬が抽出されるのには三本の木が必要とされています。現在残っているイチイでは五〇〇人分しかありません。一九九四年四月クリントン大統領は、ワシントン州の木材伐採をそれまでの四分の一に削減し、「原始の森」を保護するとともに、一二億ドルを拠出してワシントン州の経済維持、雇用創出、再就職のための職業訓練などに努めました。
さらに、種の消滅は、生態系自体を破壊するものです。その生態系は、降雨を調整し、洪水を統制し、酸素を供給し、炭素を吸収し、地域的、世界的気候に影響を与え、その他様々な恩恵を与える重要な役割をもっています。
四 このような理由から、生物多様性自体を世界的に保護する条約が生れたのです。
条約は、生物多様性の定義として、「すべての生物の間の変異性をいうものとし、種内の多様性、種間の多様性及び生態系の多様性を含む」（二条）とします。種間の多様性は種の多様性の意味であり、種内の多様性は遺伝子の多様性を指します。種とは一般に生殖可能な範囲における閉鎖された系と言われ、生殖・交配の可能性の有無で区別されます。ウマとウシは生殖できないので別種です。亜種は本種と生殖可能なので同種なのですが、遺伝子が異なります。生態系とはある地域の地形、地質、気候など生物以外の客観的存在とそこに棲む生物群集とを併せた全体を意味します。例えばツンドラでは、冷たい気候と地下の永久凍土などとそこに生育する高山植物や動物などの全体を指してツンドラの生態系といいます。
第二 生物多様性条約
一 日本における国際条約は、憲法九八条によって、条約が優位する一元論にたち、その国内法的効力については一般的受容をみとめていることに、ほとんど争いはありません。
二 被告は国内法的効力と自動執行力とを混同していますが（平成九年一月三一日付け準備書面第三項）、自動執行力とは、一般的受容の場合に個々の条約が国内で直接適用力があるかどうかの問題です。
被告は、「多様性条約は、その規定の内容から自動執行的な条約でないことが明らかであり、それを実施する為に必要な国内法的措置が講じられなければならず、多様性条約によって直接、地方公共団体が拘束されることはない。」と主張します。
この点における現在の国際法の考え方は、一般的受容の形態をとって条約に一般的に国内法的効力を認めている場合には、原則として直接適用力を推定します。そして例外として具体的規定が非常に曖昧であるとか、極めて総論的であるとかで、不明確である場合に限り、直接適用したくてもできないということから自動執行力がない、とされています。
その判断にあたっても、当該条項の文言のみから規定の内容を吟味し、具体的内容が記載されているかどうかという形式的判断をするものではありません（条約法に関するウイーン条約三一条）。
徳島地方裁判所平成八年三月一五日判決は、市民的及び政治的権利に関する国際規約（いわゆる人権規約Ｂ）一四条一項の解釈において、同項は、文言上は決して明らかではない、「受刑者が民事事件の訴訟代理人と接見する権利」を保障していると解した上、「当該民事事件の相談、打ち合せに支障を来すような接見に対する制限は許されない」と、その直接適用を認めています。
被告の前記主張は、「規定の内容から」という理由のみで、それ以上直接適用を否定する根拠を主張していません。右引用の判決は「規定の内容」からは、明らかに「記載のない」権利を認めているものであって、「規定の内容から」のみを言う、被告の主張はこの点で、意味のある主張とはなっていません。
三 では、生物多様性条約が自動執行力を否定されるほど、不明確な規定になっているか否かについて、検討してみましょう。
原告らは、本件において、士幌然別湖線の道路建設のための費用支出は、生物多様性条約に定められた多様性保全義務に違反し違法であることを主張しています。
１ 条約六条は、保全及び持続可能な利用のための一般的措置義務を定めていますが、（ａ）項において生物多様性の保全の「目的のため既存の戦略若しくは計画を調整」すること、（ｂ）項において、締約国は「生物多様性の保全及び持続可能な利用について、関連のある部門別の又は部門にまたがる計画及び政策にこれを組み入れる」こと、をそれぞれ規定しています。これは明確な文言で行政計画・政策において、生物多様性の保全をもって、既存計画を調整し、また組み入れた計画・政策を立案し、実施することを一般的措置として「行う」と定めています。
条約八条も、（ａ）項から（ｍ）項まで、明確に具体的な行為を定めています。（ｃ）項は「重要な生物資源の保全」のため、「保護地域の内外を問わず、当該生物資源について規制を行い又は管理する」と定め、（ｄ）項は「生態系及び自然の生息地の保護」「個体群の自然の生息環境における維持」を「促進する」と定め、（ｅ）項は「保護地域における保護を増強するため、保護地域に隣接する地域における開発が環境上適正かつ持続可能なものとなることを促進する」と定め、ています。
これらは、「規定の内容から」は、極めて明確な定めをしているとともに、単なる政治的宣言文ではないことが明確で、行政に対して拘束力を有する（直接適用）ものです。
２ 本件の士幌然別湖線の建設は、生態系の保全に反する行為であることはすでに明らかにしているところですが、この生物多様性保全に反する行為は、右の諸規定に定める「既存計画の調整」「重要な生物資源保全の為の保護地域内外を問わない生物資源の規制・管理」「生態系及び自然生息地の保護」等の行政のとるべき責務・義務に違反するのは明らかです。
３ より具体的に、本件地域に即して考察してみます。
本件道路は、自然公園法に則り、公園計画として確定したものであって、既に公園事業としてその一部が実施されていることは既に明らかになっています。
また、本件予定地は、国立公園の第一種特別地域（自然公園法一七条・同法施行規則九条の二）に指定され、「特別地域のうちでは風致を維持する必要性が最も高い地域であって、現在の景観を極力保護することが必要な地域」（規則九条の二第二項）とされ、そこでの行為を厳しく制限し（法一七条）、自然を保護している地域です。この点から、本件地域は、条約二条一四文にいう「保全のための特定の目的を達成するために指定されまたは規制され及び管理されている地理的に特定された地域」と評価でき、「保護地域」と解することができる。
そして、本件予定地を含む周辺の自然は、既に提出している証拠や佐藤謙証人の証言にあるように、日本にここしかない大規模な風穴地帯とそこに生育・生息する氷河期からの動植物が、唯一無二の生態系を形成しているところです。世界に唯一のマツダタカネオニグモや天然記念物のラウスオサムシ、クマゲラをはじめ、独立しているとも言える生息個体群としてのエゾナキウサギ、これらを育む地形、地質、気候は人類にとって現実的、潜在的価値を有する大きな資源です。誰が一体、この地域から北米のイチイのような生物が発見されないと言えるでしょう。この生態系、種及び遺伝資源は、「現に利用され若しくは将来利用されることがある又は人類にとって現実の若しくは潜在的な価値を有する遺伝資源、生物又はその部分、個体群その他生態系の生物的な構成要素」（条約二条二文）にほかなりません。
したがって、まず国及び被告は、本件予定地周辺の自然について、生物多様性条約八条（ａ）項に基づき、「保護地域に関する管理を確立」し、（ｂ）項に基づき、「管理のための指針を作成」すべき義務を負い、（ｃ）項によって、「保護地域の内外を問わず、当該生物資源について規制を行い」又は適正に「管理する」義務を負っているのです。さらに、（ｄ）項によって、本件予定地周辺において「生態系及び自然の生息地の保護並びに存続可能な種の個体群の自然の生息環境における維持を促進する」義務を有し、（ｅ）項によって、「保護地域における保護を増強するため、保護地域に隣接する地域における開発が環境上適正かつ持続可能なものとなることを促進する」義務すら有するのです。
被告の道路建設行為は、このような条約に定められた具体的な義務に拘束される結果、本件道路建設は為し得ないのです。
４ また従前から原告らが主張しているところの、これらの規定が当然に義務づけている「生物多様性保全義務」つまり積極的に生物多様性に危害を加えることの禁止義務に、本件道路建設は違反するものです。
なぜなら、積極的かつ具体的な行為責務・義務を設けて、生物の多様性を保全することを義務づけた条約に対して、各国がその定められた責務・義務を放棄、放置したうえ、逆に積極的行為をもって生物多様性に反することを禁止していないとすることは条約の趣旨、目的に反することは明らかであって、前記「調整」「規制」「管理」「保護」「維持促進」等の責務は、これに反する積極的行為を禁止していると解するのが当然だからです（条約法に関するウイーン条約三一条一項）。
四 ところで、被告は明確に主張していませんが、条約の条項には「可能な限り、かつ、適当な場合には」という文言がついています。ここから、これらの条項は、努力目標を定めたものに過ぎないとの反論が予想されます。そこで以下この点に触れておきます。
これらは、発展途上国などを念頭において規定されたもので、国際条約には多い言い回しです。世界遺産条約（世界の文化遺産及び自然遺産の保護に関する条約）四条は「すべての能力を用いて」「適当な場合には」「最善を尽くす」と規定し、五条では「可能な範囲内で(in so far as possible)、かつ自国にとって適当な場合（as appropriate for each country）には、次のことを行うよう努める」と規定し、（ａ）項から（ｅ）項まで世界遺産の保護内容を規定しています。この条項は、生物多様性条約八条等に非常に類似しており、同条約の解釈の参考になります。
右世界遺産条約四条、五条に関して法的義務を課したものかどうかが争われた裁判があります。これはオーストラリア政府が、タスマニア州政府を相手に、世界遺産条約に登録されたタスマニアの原生的自然公園の中にタスマニア政府が予定しているダムの建設差止を求めた裁判です。オーストラリア政府は、この条項は世界遺産登録地を管轄地とする州に対し、それを保護する法的義務を課したものと主張し、ダム建設はこの義務に反するとしました。タスマニア政府は同条項は明確な義務を課したものと解することはできず、単に願望の表明か政治的協定でしかなく、何らの義務も負わないと主張しました。
裁判所（High Court of Australia）の判断は、ダム建設を差し止めるオーストラリア政府を支持し、条約はタスマニア自然公園を保護する為の法的義務をオーストラリア（タスマニア州政府）に対し課している、と明確に判断しました。メーソン判事は多数意見の中で、五条は「単なる意思の表明と読み取ることはできず、命令（command）形式で表わされている」としました。また、前記の「可能な限り」とは、「実行が可能である限り」の意味であり、「適当な方法で」とは、各国の法制度の違いを考慮したに過ぎず、義務づけしていることと相反するものではないとしました。つまり、この言葉は主に発展途上国や法制度の様々な違いを念頭に入れて書かれたもので、オーストラリアという先進国は、オーストラリアの国内法制度上とり得るあらゆる措置を取らなければならないことを定めている、と解したのです。この文言は「可能でなければ、できるところまででよい」とか「テキトウと思われるところまででよい」などと言うものではなく、「最大限可能なところまで行う必要があり、」「最大限適切に」義務を果たさなければならない、という意味だとしました。結局、裁判所は「できる限り、適当な場合」とは、最大限可能なことを義務づけるものであって、積極的に解釈すべきであるということから、タスマニアの原生自然地域で電源開発が行われることは、世界遺産条約四条、五条に違反し、この開発を認めるべきではないという連邦政府の主張を認めたのです。
生物多様性条約に関する、この文言の解釈も同様であり、北海道を含む日本の行政は、最大限可能な限り、最大限適切に、多様性保全義務を果たさなければならないものです。国際条約の解釈は、国際的に通用する解釈でなければならないのは当然のことで、これに反する解釈は国際的には認められません。
五 被告は「北海道はこの条約の適用を受けない」と主張しています。
しかし、
１ そもそも、地方自治の保障は地方公共団体の固有権的基本権を保障したものではなく、地方自治という歴史的・伝統的・理念的な公法上の制度を保障したものにすぎません。憲法は、地方自治体に対し、行政区域内の「財産を管理」する権利を認めてはいますが、これは国から地方自治体に対して、国の財産の管理権を授権したものです。そして、この財産とは土地や自然を含みますが、当然にこの財産の管理権は国が国際条約にしたがった義務や制限に規制された権限であることは明確です。したがって、管理権を授権されている地方自治体は、国が負う制限の範囲内でのみその権限を行使できるものなのです。
したがって、北海道は生物多様性条約に拘束された権限を有するにすぎません。
２ また、条約三条は政府の責任として「自国の管轄又は管理の下における活動」について責任を負う旨規定しており、締約国政府自身が行う事業・意思決定についてだけ責任を負うものではありません。地方自治体にかぎらず民間の行為についても、それが国の管轄、管理の下で行われる限り責任%義務を負うものです。
また条約四条も、その適用範囲について、締約国との関係では「自国の管轄又は管理の下で行われる作用及び活動」に適用されることを規定しています。
したがって、日本政府が負う条約上の責任・義務について、地方自治体がこれに違反する行為を行えば、他の締約国に対する国際的責任は日本政府が負うことになり、そのような日本政府が国際的責任を負わざるをえない行為を地方自治体が勝手になし得ることはできません。
３ さらに、そもそも本件の道路建設事業は、国が行う国立公園事業の執行について、環境庁長官の承認を得て、国に代わって事業執行するのですから、国が負う条約上の義務に拘束されるのはこれまた極めて当然なことです。
第三 生物多様性条約と林談話
１ 生物多様性条約は、法律より優位することは、既にのべました。このことは、日本のあらゆる関連法規、行政行為は、この生物多様性条約に拘束され、その解釈は生物多様性条約に従うことを意味します。
２ 従来から原告らは、林談話を引用して、より具体的に、国立公園である本件地域における道路建設可否を基準化しています。この基準は生物多様性条約成立以前の基準とは言え、条約に日本が加盟した後は、条約に基づく具体的な「道路建設についての守るべき義務」と解釈できるものです。
生物多様性条約三条（ａ）項は、「保護地域又は生物の多様性を保全するために特別の措置をとる必要がある地域に関する制度を確立すること」と定め、あるいは（ｂ）項は「必要な場合には、保護地域又は生物の多様性を保全するために特別の措置をとる必要がある地域の」「管理のための指針を作成すること」がそれぞれ義務づけられていますが、林談話は、（ａ）項にいわゆる「制度」にあたり、（ｂ）項にいうところの、すでに作成された「管理指針」にあたるからです。
つまり、林談話は、大雪山国立公園の第一種特別地域という保護地域において、道路建設に関する一つの管理制度であり、管理基準であって、それは条約に根拠づけられ条約にしたがった運用がされるもの なのです。
そして、本件道路建設は、すでに明らかにしたようにこの管理基準に違反する結果、条約に違反することになります。
第四 結論
以上のように、本件道路建設は、生物多様性条約そのものの適用によって、違法であると断ずることができるとともに、同条約に基づく具体的指針である国立公園における道路建設の可否についての林談話基準によって明確に違法なのです。
（了）