訴状

　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　諫早湾
　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　ムツゴロウ
　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　ズグロカモメ
　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　ハマシギ
　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　シオマネキ
　　　　　長崎県諫早市赤崎町外地先
原告 　ハイガイ

　　　　その余の原告及び原告代理人の表示　　別紙当事者目録記載の通り。
　　　　　
被告 　国
右代表者法務大臣
　保岡興治
　　　　　　　　　　長崎県長崎市江戸町二−一三
　　　　　　　　　　長崎県庁内
被告 　長崎県知事　金子原二郎
　　　　　　　　　　長崎県長崎市江戸町二−一三
　　　　　　　　　　長崎県庁内
被告 　金子原二郎
　　　　　　　　　　長崎県長崎市筑後町二−二五
被告 　高田　勇


請求の趣旨

一　被告国、同金子原二郎、同高田勇らは長崎県に対し、各自連帯して金一五、七八三、八
七六、一一七円及びこれに対する本訴状送達の日の翌日から支払済みに至るまで年五分の割
合による金員を支払え。
二　被告長崎県知事金子原二郎は国営諫早湾干拓事業に関して一切の支出をしてはならな
い。
三　訴訟費用は被告らの負担とする。
　との判決を求める。


請求の原因


第一　「自然の権利」訴訟
一 本件は「自然の権利」訴訟である。
　　産業革命は人間と自然との関係を大きく変化させた。科学技術の発達は生産量を飛躍的
に発展させ、自然は無償で無限の財として消費され続けてきた。進歩というのは物質的な豊
富さを意味するようになり、物質文明の発展は自然に対し深刻な打撃を与えるまでになって
いる。しかし、環境破壊が人間の生存そのものを脅かし始めている事実が科学的に予測可能
な事態となるにおよんで、人間中心のこのような考えに変化の兆しが伺われるようになって
いる。現代社会は環境と人間、自然と人間との関係についてあらたな倫理、制度を模索して
いる状況にあると言えよう。「自然の権利」はこの問題に対し、重要な方向を指し示すもの
である。
　　「自然の権利」は自然には自然固有の価値があり、人や環境ＮＧＯが自然の価値を自然
それ自身のために代弁して訴えるという構造を持つ。本件は危機に瀕する諫早湾の野生生物
に代わって原告らが、亡国の公共事業とも言うべき諫早湾干拓事業の問題点を指摘する訴訟
である。
二　「自然の権利」思想の系譜
　１　その思想的歴史は一九四九年に発行されたアルト・レオポルトの「砂の国の暦」とい
う著述に始まる。ウィスコンシン大学の狩猟鳥獣管理学の教授であったアルド・レオポルト
は豊富な生態学の知識を背景に自然保護の考え方を説いてまわった。この著作で彼は「ラン
ド・エシック」（我が国では土地倫理、または大地の倫理と訳される）という言葉をつか
い、次のように語っている。「ランド・エシックとは、要するにこの共同体という枠を、土
壌や水、植物、動物、つまりはこれらを総称した『土地』にまで拡大しば場合を指す。要す
るに、ランド・エシックは、ヒトという種の役割を、土地という共同体の征服者から、平凡
な一員、一構成員へと変えるのである。これは、構成員に対する尊敬の念の現れであると同
時に、自分の所属している共同体への尊敬の念の現れである。」（森島明訳、「野性のうた
が聞こえる」、森林書房）。自然を共同体と考えたこと、人間は決して特別な存在ではない
ことを唱えたこの考えは、その後の環境保護運動に大きな影響を与えた。大地の倫理の考え
は生態学という自然の秩序を探究する科学を背景に環境保護の思想が展開した点に重要な意
義を有する。
　２　アメリカの環境保護運動は一九七〇年になって様々な発展を遂げたが、「自然の権
利」との関係で重要なのは、南カリフォルニア大学教授クリストファー・ストーンによって
一九七二年に発表された「樹木の当事者適格(Should Tree Have Standing?)」という論文
である。彼は自然物にも法的な権利があり、その権利が侵害されれば妨害の排除、回復、損
害賠償が認められるべきであるという考えを発表した。国家や学校などの非人間的な存在で
も法人格を持つように、自然物も法人格を持たせることができる、そして、自然物の権利は
自然のことを最もよく心配する市民によって代理して或いは代位して行使されると考えたの
である。この論文の結論を進めれば自然物の権利を侵害する違法な開発許可を争う者に対し
て、自然物を代弁するということだけで当事者適格が与えられる道を開く可能性が出てく
る。もっともストーンが自然物の権利を天賦人権のように前国家的権利と考えていたかとい
うとそうでもなく、むしろ自然に権利を与える制度の方が、自然保護を図る上で合理的なの
だと考えていたようにも見受けられる。
　３　ストーンの論文が発表された当時、ミネラル・キング渓谷事件が連邦最高裁判所に係
属していた。この事件はシエラネバダのミネラル・キングという美しい渓谷にウォルト・
ディズニー社がリゾート開発を予定していたところ、これに反対するアメリカを代表する環
境ＮＧＯであるシエラクラブが開発許可の違法宣言を求めて提訴した事件である。シエラ・
クラブは徹底して自然の利益を主張する戦術に出た。そして、一九七二年四月一九日却下判
決が出たが、少数意見ながら連邦最高裁タグラス判事がストーンの論文を随所に引用した。
ダグラスは次のように述べている。「自然生態的な均衡を保護することに対する最近の大衆
の関心は、環境客体に自己の保存のための裁判を提起する資格を与える方向に進むべきであ
る。・・・そこで、この裁判はミネラル・キング対モートンと名付けられるのがより適当で
ある。」。ダグラスは原告名を谷とする方が適当であると述べたのである。ストーンの論文
の意義はそれまで倫理の問題とされてきたレオポルトの「大地の倫理」の課題を現実性を持
つ社会的制度、法的制度として可能性を持つことを示した点にある。
　４　こうして、自然物を原告として表示する訴訟が始まった。ストーンの論文以降、一九
七四年から七九年の間に汚染された川、沼、海岸、種、樹木の名前で訴訟が展開された。さ
らに、一九七三年には(THE ENDANGERED SPECIES ACT;ESA) が制定され、ESA に違反した
行為に対し、誰でも(any person)国家に代わって、是正を求めることができる、いわゆる市
民訴訟条項が盛り込まれた。この条項は、自然の価値を人が代弁できる構造を持つもので、
我々はこの市民訴訟条項を「自然の権利」を実現するものと位置づけている。「自然の権
利」はこうした自然保護法に支えられるものであるが、何も市民訴訟条項がなければ実現し
ないと言う訳ではない。重要なのは自然の価値を人が代弁できる構造を持つことである。そ
れは、原告適格など市民訴訟条項無くとも解釈によって実現され得るものである。
三　「自然の権利」における自然の価値の考え方
１　「自然の権利」においては自然はそれ自身に価値がある、自然が長い進化の過程で獲
得してきた生物・非生物の相互関係の核心部分を失うことなく存在しつづけることに価値が
あると考える。そして、人にとってそのように自然が維持されることについては、当然に価
値があると考えるのである。
２　自然保護については、従来、学術的価値や審美的価値、さらには自然から受ける大い
なる霊感といった超越的な価値から論じられていた。さらに、今日では生物、非生物の相互
関連、特に地球規模での相互関連なども解明されるようになり、生物の多様性の意味につい
ても、より根本的な視点から論じられるようになった。地球上の全ての生物、非生物は相互
に密接に関連していることついては、今日だれも疑わない事実である。人間とて例外ではな
く、人間は自然より物質的、文化的、生物学的な資産を得てきたし、今後も必要とする。最
近の研究によれば、人類の歴史は自然環境と人間社会との相互関係に密接にかかわっている
ことが証明されつつあるといえる。こうした研究者の中には「人類の歴史も根本の部分は生
態系の法則に握られている。」（クライブ・ポインティング著、京都大学環境史研究会訳
「緑の世界史下」朝日新聞社、二五七頁）と言明する者も少なくない。
　３　人間と自然との関係にはついては、かつては人間の力に比して、自然の力は圧倒的に
強かったものの、現在社会では人類は地球という惑星全体に大きな影響力を与えるまでに
なっている。人間の影響により多くの野生生物種が絶滅しつつあり、「人類が、自然の損耗
をはるかに上回る速度で、そして自然のプロセスによって新しいもので置きかえられるより
ずっと早い速度で、生物種の個体群を絶滅に追いやりつつあるということが明らかになりつ
つある。」ポール・エーリック外著、戸田清外訳「絶滅のゆくえ」新曜社、序文五頁）。種
の絶滅が人類にとって深刻な影響をもたらすことは今日では国際的な共通認識となっている
（世界資源研究所外編、佐藤大七郎監訳、「生物の多様性保全戦略」(Global
Biodiversity Strategy)、中央法規出版株式会社、一頁〜五頁）。「一種類ずつ生物が滅
びていくとき人間性も減退していく」（Ｅ．Ｏ　ウィルソン「急速に減速する生物種」日経
サイエンス社、別冊サイエンス「地球環境を守る」六三頁）のである。
　４　このような環境に対する認識から、最近では生物の多様性を系としてそのままで保護
しようという環境的視点の考え方が多くの支持を得るようになり、今日の環境保護政策の主
流の考え方になりつつある。つまり、審美的価値があるから保護する、学術的価値が高いか
ら保護するというのでは保護のあり方に総合性を欠き、それでは、生態系として密接に関連
している自然全体を保護することはできない。また、人間は地球生態系とも言うべき系の一
部を構成しているのであるから、系の一員として守るべき義務があるはずである、それは生
態系のルールを理解し、配慮することであると考えるわけである。最近の環境保護思想にお
いても、自然はどのような生命も独自なものであり、原則として保護に値するという考えが
有力である。自然の公共的意義も自然の資源的価値とともに、環境的視点から意味付けもな
されるようになっている（鬼頭秀一「自然保護を問いなおす」、ちくま新書、三四頁。岡島
成行「アメリカの環境保護運動」岩波新書、一四三頁以下) 。
　５　以上のように自然環境は未だ解明されていないこと、自然環境は脆弱なものであるこ
と、自然環境の破壊が人という種の存続を左右するものであること、それ故、自然保護のた
めには総体として生態系が保護されなければならないことが認識されてきたと言える。この
ような考えからは自然の身になって考える保護政策が求められなければならない。「自然の
権利」とはそのようは保護政策を求めているのである。
四　「自然の権利」と公共性
　１　自然は人にとって当然に価値があり、自然は高い公共性を持つ故に保護すべきである
ということになる。必ずしも自然に天賦の権利があるから保護すべきということにはならな
い（もちろん、そのように考えて支持することは可能である）。しかし、単純に「公共」と
いうとき、その中身には自然の価値だけではなく、開発的利益など対立する様々な価値が含
まれている。およそ、公共的価値があるからというので保護される訳ではない。自然保護は
かるというのであれば、公共的価値から自然の価値をいわば抜き取り、自然の価値について
厳密に考えていき、その上で他の公共的価値と対決させていく必要がある。また、自然の価
値は国民一人一人の利益に還元するとき、拡散しやすく、抽象的になりがちである。例え
ば、遺伝資源として将来価値があるかもしれないと言っても、個々の国民にとってどうかと
いうことになると必ずしも具体的ではない。そのため、目の前の開発利益と対決するとき、
どうしても自然保護は立場が弱くなってしまう。そこで、「自然の権利」という形で自然の
価値、公共性を具体化する作業を進めるのである。自然の公共性とは言っても、保護の場面
ではムツゴロウを含む諫早湾の生態系をどのように守るかという具体的な課題となる。それ
を、自然の公共的価値をムツゴロウ等を含む生態系の権利として具象化し、守るべき範囲を
確定していこうというのである。
　２　具体的には「自然の権利」を決める段階で、特定の地域個体群、小生態系の破壊が当
該地域の生態系にとってどれほどのダメージか検討することによって、当該地域個体群、小
生態系の公共的価値について判断し、守るべき範囲を「自然の権利」として特定し、自然保
護のために人が行ってはならない範囲を決めていくのである。このような作業は実はもう既
に行われている。例えば、文化財保護法は文化財保護という立場からアマミノクロウサギを
特別天然記念物とし、人が行ってはならない範囲を決めている。文化財保護法には条文上の
限界はあるが、エコロジーの視点から解釈することは可能である。「自然の権利」では自然
の独自性保護という立場から文化財保護法はアマミノクロウサギに「権利」を認めていると
解釈するのである。
　３　「自然の権利」と国民の権利
　　　自然の持つ公共性を「自然の権利」として具体化しようというのが弁護団の見解で
あった。公共性の意義については、国家政策の実現を表すものとして考えられ、従来から人
権を制約する原理として働いてきた。しかし、公共の名のもとに進められた産業政策が、多
くの公害事件を産みだすに及んで徐々にその意味に関する検討が始まり、特に大阪空港訴訟
や名古屋新幹線訴訟などの公共事業をめぐる訴訟の中で、公共性の今日的意義が積極的に再
検討されはじめた。そして、公共性の意義も市民の権利や民主主義を実現する政策として認
識すべきであると考えられはじめている（室井力「国家の公共性とその法的基準」、室井力
外編『現代国家の公共性分析』日本評論社三頁以下）。従って、自然の公共性も国民の利益
から超絶して、国家的、抽象的利益として論議すべきではなく、現在及び将来の国民一人一
人の利益を実現する政策として位置づける必要がある。自然環境の持つ高い価値は考慮すれ
ば、自然の存在に公共性があることは明らかであるが、その公共性は現在及び将来の国民一
人一人にとって価値がある故に公共的価値があるとされる言うべきである。
　４　このように考えると、自然保護という公共政策に多くの市民の参加の過程を保障する
ことはむしろ有益なことであると言えよう。一九九二年六月に開催された「環境と開発に関
する国連会議」では、「環境と発展に関するリオデジャネイロ宣言」が採択された。リオ宣
言の第一〇原則は「環境問題は、適切なレベルでのすべて関係する市民が参加によって最善
の措置がなされうる。国内レベルでは各個人が公的機関によって保管されている環境に関す
る情報への適切なアクセスが保障される。それは有害物質に関する情報やコミュニティーに
おける活動や、意思決定過程での参加の機会を含むものである。各国は、広範な情報を提供
することによって、国民の自覚と参加を促進しなければならない。賠償、救済を含む裁判上
及び行政手続への効果的アクセスが用意されなければならない。」（西村忠行訳「自由と正
義」四三巻一一号一〇二頁）と定め、環境保護にとって市民参加の重要性を強調し、そのた
めのシステムの基準を宣言している。
５　自然の価値が国民にとって利益がある故に保護されるするならば、民主主義、自己責
任の原則から言えば、「自然の権利」は国民によって代弁される部分があってもおかしくは
ないし、必要なことでもある。特に、国家が必ずしも「自然の権利」の擁護者ではない以上
「自然の権利」を擁護する者が必要である。自然保護が多くの草の根の市民運動によって図
られてきた歴史を考えるならば市民一人一人に「自然の権利」の代弁者たる地位を与えるこ
とは有益でもある。「自然の権利」は生態学という科学的視点を基礎にするものであるが、
科学的見解はけっして一つではない。それは、多くの仮説と実証が様々な形で論争され、
徐々に審理に近づく過程でもある。だとすると、国家も含めて一人のものが「自然の権利」
を代弁することは不当なことと言わなければならない。「自然の権利」では誰もが「自然の
権利」を代弁できると考えている。そして、様々な手続き過程で「自然の権利」が代弁され
ることを環境的デュープロセス（適正手続）と呼んでいる。
　６　本件訴訟の意義
　　　原告らはムツゴロウを始めとした諫早湾の自然生態系の利益のために徹底的に活動す
る者である。しかしながら、原告らは自然の絶対的保護、いかなる場合においてもその破壊
が許されないという主張をしているわけではない。自然を犠牲にしようとする者がある一方
で自然の利益を擁護する者があって、双方が適切な論争によって事実を解明し、法による調
和を求めようと言うのが原告らの主張の根本である。多様な価値が混在する現代社会ではそ
のような対話と判断の過程によって調和が図られなければならないし、そのような役割を司
法が担っているのである。本件ではずさんなアセスメント、根拠のない公益性、水害を過剰
にあおってきた経緯、など多くの問題点が指摘される。そのような無駄な公共工事の問題点
を指摘することが自然保護につながるのであるし、真に人と自然とが調和した社会を実現で
きるのである。本件が「自然の権利」訴訟であるというのはそのような意味においてであ
る。

第二　国営諫早干拓干拓事業
一　国営諫早湾干拓事業（以下本件干拓事業という）の概要
　１　事業主体　　農林水産省
　２　関係地域　　諌早湾岸一市四町（諌早市、森山町、高来町、吾妻町、愛野町）
　３　事業期間　　昭和六一年度〜平成一八年度
　４　事業の目的
　　　�@　優良農地の造成
　　　　　平坦な農地に乏しい長崎県において、大規模で生産性の高い農地を造成する。
　　　�A　防災対策
　　　　　潮受堤防と調整池を造成することにより、高潮・洪水・排水不良等に対する防災
　　　　　機能の強化を図る。
　５　事業の内容
　　　�@　締切面積　　三三、五五〇ヘクタール
　　　　（造成面積）　　一、八四〇ヘクタール
　　　　（調整池面積）　一、七一〇ヘクタール
　　　　　　　　　　　　　（調整容量七、二〇〇立方メートル）
　　　�A　主要施設
　　　　　潮受堤防　　　七、〇五〇メートル
　　　　　内部堤防　　一七、六〇〇メートル
　　　　　排水門　　　　　　　二カ所
　　　　　揚水機場　　　　　　二カ所
　　　　　排水機場　　　　　　二カ所
　　　�B　総事業費　　　一、四九〇億円
　６　事業の進捗状況（事業費ベース）
　　　　総事業費　　　　　二、四九〇億円　　
　　　　平成一一年度迄　　一、九二九億円　
　　　　進捗率　　　　　　七七・五パーセント　
　　　　平成一二年度以降　　　五六一億円

二　本件事業の経緯
　１　長崎大干拓構想時代
　　　昭和二六年夏、当時の長崎県知事西岡竹次郎の単純な思いつきで始まった。諫早湾の
湾口を堤防で締切って、堤内を排水、広い田にして、米の増産を計ろうというものであっ
た。五二年、まず県知事の長崎大干拓構想として発表され、農林省がとびつき、調査計画の
段階に進んだが、構想の具体的内容は諸点でめまぐるしく変動した末、複式干拓、締切規模
一万〇〇九四ヘクタール、五、六〇〇へクタールの耕地、二、七九五ヘクタールの遊水・承
水池を造成する計画としてほぼ固った。既に、六一年ころには米過剰が現実化し、昭和四〇
年度予算編成に当っては、大蔵省が「干拓事業については、今後、投資効果、国民経済、農
家負担等の問題で基本的に再検討の必要がある」として難色を示したが、圧力グループのゴ
リ押しにより、着工予算付けがなされた。しかし、結局、昭和四四年には減反がスタート
し、昭和四五年一月、稲作干拓事業は打切りとなった。
　２　長崎県知事久保勘一と農林省は、多目的干拓に衣がえして事業を推進することを合意
し、南部地域総合開発事業に目先をかえて衣がえしただけで、復活させた。しかし、これも
また、挫折し、昭和五七年一二月、従来の南総事業は打切り、干拓方法は従来どおりとし、
規模を圧縮し、諫早湾岸の洪水、高潮対策として防災事業を実施する「諫早湾岸地区におけ
る防災的干拓事業」に変わった。
　３　これを受けて、諫早湾防災対策検討委員会は、締切規模と計画諸元、防災効果 等、干
拓地と調整池の規模等を決める諸条件を研究討議の結果、昭和五八年一一月に、中間報告書
を出した。しかし、被告国は、この報告書の内容について、全体像を明らかにせず、同委員
会が計画規模三、九〇〇ヘクタールとする方針を固めたとの報告書に反する公表をした。
　４　そのうえで、被告国は、計画規模について、何の科学的根拠もない政治的結着にゆだ
ね、昭和六〇年年一一月、締め切り規模三、五五〇ヘクタール、その　内、洪水調整池一、
七一〇ヘクタール（洪水調整容量七、二〇〇万立法メートル）、総事業費一、三五〇億円と
する計画案を公表し、漁業補償を経て、平成元年一一月起工式を行った。平成九年四月一四
日には、いわゆる「連続ギロチン」により諫早湾は締め切られ、諫早湾の豊かな生態系は瀕
死の状況に追い込まれている。

三　本件は土地改良法に基づく土地改良事業である。
　１　本件事業は土地改良法に基づき昭和六一年に決定された国営干拓事業である。決定以
来一三年の期間が経過しているが、実態は後に述べるようにもとは昭和二七年長崎大干拓構
想時代からの経過を引き継ぐ計画であった。かような長期に放置された計画については本来
見直し、中止されるべきであるところ、平成一一年一二月一四日に変更事業計画が決定さ
れ、なおも工事が進められている。
　　　監査結果によると変更計画では事業別面積のうち、造成面積について若干の増減が図
られている。工事計画については潮受堤防の潮止め方式、排水門の配置、内部堤防の断面 等
を見直すとともに、地区内整備については排水系統を南北幹線道路を境に2分割し、排水
路・排水機場の配置を見直すことに併せて、道路計画及び用水計画の見直しを行うとなって
いる。
　　　あわせて事業完了に必要な総事業費の見直しが行われ、当初計画の一、三五〇億円を
二、四九〇億円に改訂された。工事の進展に伴い、今後さらに工事費は増加すると思われ
る。さらに工期についても当初計画の平成一二年度事業完了予定が、平成一八年度完了予定
に延長された。
　　　営農計画、土地利用計画営農類型を経営移転酪農経営、増反肉用牛肥育経営、増反野
菜経営の三類型から八類型に変更している。
　２　事業計画の決定手続
　　　農林水産大臣が「国営諌早湾土地改良事業計画」について、昭和六一年一月二八日付
けで土地改良法第八七条の２第四項の規定に基づき長崎県知事に協議し、長崎県知事は同日
付けで、同法第八七条の２第五項の規定に基づき関係一市四町の長に協議をした。そして長
崎県知事は「異議がない」旨の知事の意見及び同趣旨の関係一市四町の長の意見について付
記して、昭和六一年一一月二九日付けで農林水産大臣と九州農政局長に回答した。これを受
けて、農林水産大臣は、昭和六一年一二月二日付けで、九州農政局長に「国営諌早湾土地改
良事業計画（干拓）（案）は、土地改良法第八七条の２の規定に基づき、土地改良事業計画
として決定した。」とする通知を行い、九州農政局長は、昭和六一年一二月三日付けで、長
崎県知事にこのことを通知した。
　　　その後、計画は中止されるべきであったにもかかわらず、農林水産大臣は「国営諌早
湾土地改良事業計画の変更」について、平成一一年一二月一日付けで、土地改良法第八七条
の３第一五項の規定において準用する同法第八七条の２第四項の規定に基づき長崎県知事に
協議し、長崎県知事は平成一一年一二月三日付けで、土地改良法第八七条の３第一五項の規
定において準用する同法第八七条の２第五項の規定に基づき関係一市四町の長に協議をし、
長崎県知事は「異議がない」旨の知事の意見及び同趣旨の関係一市四町の長の意見について
付記して、平成一一年一二月一〇日付けで、農林水産大臣と九州農政局長に回答した。これ
を受けて、農林水産大臣は、平成一一年一二月一四日付けで、九州農政局長に「国営諌早湾
土地改良事業計画（干拓）は、土地改良法第八七条の３の規定に基づき、国営諌早湾土地改
良事業変更計画書（干拓）（案）のとおり決定した。」とする通知を行い、九州農政局長は
同日付けで、長崎県知事にこのことを通知した。

第三　本件事業に伴う長崎県の支出行為
一　県費負担の根拠
　　　土地改良法第九〇条第一項では「国は、政令の定めるところにより、国営土地改良事
業の施行に係る地域の全部又は一部をその区域の全部又は一部とする都道府県に、その事業
に要する費用の一部を負担させることができる。」とあり、これが根拠となって長崎県は本
件事業の一部を負担することになった。
二　県費負担は、一般型と特別型に区分される．
　１　ー般型（事業費のうち都道府県に負担させる費用の一部につき借入金をもって財源と
する事業）
　　　開畑工事等が施行される各年度に要する費用の額に応じて分割されて県に請求される
負担金であって、その支払期間を一三年（うち据置期間三年）、利率を農林水産大臣の定め
る率、支払期間の始期を当該年度の翌年度とする元利均等年妖支払の方法により支払う方式
をいう。
　２　特別型（事業費のうち都道府県に負担させる費用の全部につき借入金をもって財源と
する事業）
　　　平成一〇年度までの土地改良法施行令（昭和二四年政令第二九五号）附則に規定する
開畑工事等以外の工事（潮受堤防工事）の事業費に係る土地改良法第九〇条第１項の負担を
平成一一年度から支払期間を一五年（据置期間なし）、利率を農林水産大臣の定める率とす
る元利均等年賦支払の方法により支払う方式をいう。
三　県費負担率の根拠と算定方法（制度の変遷があっているので、平成一〇年度工事に係る
ものを例示する。）
　１　土地改良法施行令第五二条第４項
　　�@　配分造成地の造成事業に要する費用については、県の負担率はその費用の額の一／
三。
　　�A　干拓地の保全上必要な堤等の基幹的な土地改良施設の新設又は変更の工事に要する
費用については、県の負担率はその費用の額の三〇／一〇〇。
　２　後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律（昭和三八
年法律第一一二号）第三条第一項による国の負担割合の引き上げ
　　�@　長崎県における国の負担割合の引き上げ率　　一・一八
　　�A　第三条第一項の算式により算定した負担割合が一〇％未満となるとき、県の負担割
合が一〇％となるよう国の負担割合を定める（同法第三条第二項）。
　３　開畑工事の県費負担率
　　　開畑工事の県費負担率については、国営干拓事業負担金徴収条例（昭和四三年長崎県
条例第一五号）第三条第二項により、土地取得者の負担割合を定めている。その負担率は次
のとおりである。
　　�@　配分造成地の造成事業にあってはその費用の額の　三四／三〇〇
　　�A　堤等の基幹的な土地改良施設の工事にあってはその費用の額の七四／一〇〇〇。
　４　右から、全体より国及び土地取得者の負担率を差し引くと県の負担率はいずれも一
〇％となる。
　　�@　県費負担率（配分造成地の造成事業）
　　　　　1-200/300*1.18-34/300=30/300 　　(国236/300)
�A　県費負担率（堤等の基幹的な土地改良施設の工事）
　　　　　1-700/1000*1.18-174/1000=100/1000 　　(国　826/1000)
　　�B　潮受堤防工事の県費負担率
　　　　　1-700/1000*1.18=174/1000　　（国　826/1000)
　５　県費負担の方法
　　(1)　開畑工事（事業実施の翌年度から一三年間で元利均等年賦償還（うち据置期間三年））
　　�@　国から前年度の事業実施内容（決算額）の通知一一年七月
　　�A　国から前年度の実施事業の県負担金の通知　九月
　　�B　国から納入告知書の送付　過去一三年分一三枚　一二年三月
　　�C　支出負担行為決議　支出命令負担金納入　　三月
　　(2)　潮受堤防工事（平成一〇年度末での事業完了により、全体事業費を算出し、一五
　　　　 年間で元利均等年賦償還（平成一一年度〜二五年度）（据置期間なし）
　　�@　国から一〇年度の事業実施内容（決算額）の通知　一一年七月
�A　国から事業全体に係る県負担金の通知　一二年二月
�B　国から納入告知書の送付　全体実施設計分と直轄干拓分二枚　三月
　　�C　支出負担行為決議　支出命令　負担金納入　　三月
　６　干拓事業の総費用と県の負担額
　　(1)　総費用　
　　�@　開畑工事分
　　　　平成一一年度までの支出は四〇二億〇六〇〇万円、平成一二年度以降の支出は五六
　　　　一億四一〇〇万円で、合計九六三億四七〇〇万円である。
　　�A　潮受堤防分（平成一〇年度までには完成）
　　　　平成一一年度までの支出は一五二六億五三〇〇万円である。
　　�B　平成一一年度の支出額は一九二八億五九〇〇万円、平成一二年度以降の支出額は五
　　　　六一億四一〇〇万円である。その総合計は二四九〇億円である。
　　(2)　県負担見込額
　　�@　開畑工事分
　　　　償還元金（償還元金には建設利息を含んでいる。）一二一億四〇〇〇万円、償還利
　　　　息二七億三〇〇万円、合計一四八億四三〇〇万円である。
　　�A　潮受堤防分
　　　　償還元金三六〇億三九〇〇万円、償還利息六七億一九〇〇万円、合計四二七億五八
　　　　〇〇万円である。
　　�B　償還元金の合計額は四八一億七九〇〇万円、償還利息の合計額は四八一億七九〇〇
　　　　万円、合計五七六億一〇〇万円である。
　　�C　このうち、平成一一年度までに県が支出した金額の総額は一五、七八三、八七六、
　　　　一一七円である。

　　　　　　※　事業が継続されている開畑工事分の平成１１年度以降の工事分について
　　　　　　　　は、国営土地改良事業年度負担金支払表（平成一〇年度事業分）の償還
　　　　　　　　利率（年二・一％）を使用して計算されている。

第四　本件干拓事業の問題点
一　諫早湾の特徴（本件事業は何を破壊したか）
　　　諫早湾は北九州の長崎、佐賀、福岡、熊本の４県にまたがる有明海に位置している。
そして、有明海の中ではもちろんのこと日本全国の中でも最大級の干潟を有していた。九州
農政局による「諌早湾干拓事業計画（一部変更）に係る環境影響評価書」（以下、環境アセ
スメント）では、諌早湾の干潟面積を二、九〇〇ヘクタールとしており、そのほぼすべてが
閉めきり堤防の内側に存在する。これは有明海全体の干潟の一〇・七％と環境アセスメント
に明記してある。さらに有明海では、諌早湾以外でも様々な開発によって干潟の消失が続い
ており、一九九一年の時点での有明海の干潟面積（二四、九四〇ヘクタール）と比べるなら
ば、本件事業によって失われる干潟面積は、有明海の干潟全体の一一・六％（日本の現存す
る干潟面積の六％以上）に相当する。
　　　有明海は全体の平均水深が三〇メートルに満たないこと、干満の差が大きく億分では
大潮時潮差が五メートルを超える。その中でも諫早干潟は泥質干潟で、筑後川河口部（前の
海）と共に有明海生態のいわば母胎とも言うべき役割を担っている。諫早湾が持っていた生
物の多様性の度合いはきわめて高く世界的にも貴重な自然環境であった。諫早干潟には本名
川より多くのシルトが流入して干潟を発達させた。諫早湾の生物層は大陸的な特徴を備えて
おり、我が国にはそのような特徴を持つ干潟の例は他にない。
　　　諫早湾では「スクイ」「ネライ」などいろんなスタイルの伝統的な漁法が行われてき
た。また、干潟と子供たちは切っても切れない関係にあった。干潟は子供たちの遊び場であ
り漁法を学ぶ場であるほか環境教育・情操教育の場でもあった。このように諫早湾干潟は動
植物の宝庫であり、豊かな漁場であるだけでなく子供の情操をはぐくむ力など計り知れない
ほどの恵みを私たちにもた。諫早湾がもたらす価値は無限であると言って過言ではなかった
のである。
　　　そうした諸々の価値が、一九九七年四月一四日、諫早湾干拓事業による潮受堤防の締
め切りによって、一瞬にして消滅したのである。この堤防閉め切りは、本件国営諫早湾土地
改良事業計画の一環として農地を開発するために敢行された。この計画は、諫早湾の奥を潮
受け堤防で閉め切り、一八四〇ヘクタールの干拓地と一七一〇ヘクタールの調整池を作ると
いうものである。調整池内では水位はマイナス一メートルに下げられ、潮の干満もなく、干
上がった干陸地にはマガキ、ハイガイなどの貝類が死滅し、累々と広がった。その光景は私
達の記憶にも当たらし所である。渡り鳥の姿も激減し、諫早湾干潟は死滅しようとしている
のである。
二　渡り鳥について
　１　諫早の鳥類
　　　諌早湾干潟およびその周辺では二三二種の鳥類が記録されている。このうち一三六種
（五八・六％）がラムサール条約の対象となる水鳥類である。シギ・チドリ類は五七種記録
され，記録個体数は，有明海の他の地域を大きく上回るだけでなく、日本国内において第一
位となっている。冬期には、シギ・チドリ類が四、〇〇〇から七、〇〇〇羽、カモ類が二
〇、〇〇〇から三〇、〇〇〇羽、カモメ類が五〇〇から一、〇〇〇羽、合計で二五、〇〇〇
から三八、〇〇〇羽の越冬記録があること、さらに、ズグロカモメなど四種の渡来数がそれ
ぞれの個体群の一％を越えていることにより、諌早湾干潟はラムサール条約登録地の基準を
十分に満たしている。また、シギ・チドリ類渡来地ネットワークの基準（個体群の〇・二
五％）も、ダイシャクシギなど七種が満たしている。渡り鳥保護条約・協定では、二三二種
のうち、日豪四三種、日露一六九種、日中一三八種、日米八四種が、それぞれ二国間で協力
して保護すべき鳥類とされている。
　　　しかし、潮受け堤防閉めきり後の調査では、一一種九〇九羽、一〇種五九七羽などの
低い記録となっている。一方、前年の同時期には、一九種一七二六羽の記録があり、また、
九月上旬の記録数は例年一五〇〇羽程度であることから、今年の記録は以前の三分の一から
二分の一に減少したと言える。これは、堤防閉めきりによる干潟の乾燥化、底生生物の死
滅、採食場所の減少が影響していると考えられる。
　２　ラムサール条約等、二国間渡り鳥条約（アメリカ、ロシア、中国、オーストラリア）
との関係
　　　ラムサール条約は、特定の区域の国際登録制度を有し渡り鳥の飛来地ついて保護をは
かっている。登録は自然科学的な基準により判断されている。諌早湾干潟はこれらの条約の
自然科学的な登録基準を満たしていると考えられるが、現在では条約の登録地になっていな
い。しかしながら、ラムサール条約は登録されていない湿地をも適用対象としており、その
保護と賢明な利用を義務づけている。二国間渡り鳥条約は、渡り鳥にとって重要な区域の保
護を義務づけている。生物多様性条約も、できるだけ多くの自然区域の保全管理を義務づけ
ている。干拓という行為は、それぞれの条約にとって国際的な重要度が高い区域を意図的に
消失させることであるため、条約の目的に反する事態を招く。
　３　ラムサール条約では国際的に確立された湿地の「賢明な利用」を求めている。それは
ラムサール条約条文の三条と四条の規定、レジャイナ締約国会議で採択された「賢明な利用
に関する定義」、モントリオール締約国会議で採択された「賢明な利用に関するガイドライ
ン」、釧路締約国会議で採択された「賢明な利用に関する追加手引き」に従って評価し、判
断されることになる。これらは、自然科学的項目だけではなく、国内法制度、住民参加手続
き、環境影響評価手続きなどについても定めている。また、環境影響評価は、賢明な利用や
環境影響評価に関して、ラムサール条約が定められている上記のガイドラインや手引き、手
続き、評価項目、評価手法などに基づかなければ、意味がない。本件事業で既に行われた環
境影響評価は、それらに即しているとは考えられない。本件干拓事業は「賢明な利用」に反
する違法なものと言わなければならない。
　４　我が国は、一九九三年に生物多様性条約を批准し、生物多様性の保全を国際的な公約
に掲げている。この観点に立つならば、諌早湾は、真っ先に保全措置がとられるべき場所で
あった。
二　諫早干潟の生産力・生産能力について
　１　干潟がきわめて高い水質浄化能力をもつことは近年特に重視されている。その浄化能
力は、主に干潟に生息する多様な生物のはたらきによってもたらされる。干潟の開発が許さ
れるかどうかを判断するためには、失われる干潟の浄化能力がきちんと評価され、その不利
益を上回るほどの利益が開発によってもたらされるのかどうか正しく比較されねばならな
い。近年砂質干潟での二枚貝についての生産能力の研究がなされている。しかし、諫早干潟
のような大規模でかつ、深くまで酸素が供給される干潟の生産能力はそれらより比較になら
ないほど高い。ムゴロウ、アナジャコ類では巣穴は一メートル以上にも達するし、締切後ハ
イガイの死骸が累々と干陸部に広がる様子からそれまでの研究ではとうていわかり得なかっ
た諫早干潟の高い生産能力（生物の密度が高い）に研究者は気づき始めている。
　２　諌早湾干拓事業が漁業におよぼす悪影響は、閉めきり堤防内の三、五五〇ヘクタール
の漁場が消滅するだけにとどまらない。諌早湾の干潟・浅海域が、有明海全体の多くの魚介
類の産卵・保育の場として重要だからある。環境アセスメントでも、諌早湾奥部が、有明海
の中で、魚卵および稚仔魚の密度が最も高い場所であることがデータとして示されており、
そこをつぶしてしまえば、有明海全体の漁業が悪影響を受けるのは明かであるにもかかわら
ず、そのことが言及されていない。
　３　干潟の生産能力と、浄化能力とは表裏をなしている。干潟は生物を生産し、生物が他
の地域に移動することにより干潟の浄化が進んでいく。この意味では漁業も干潟の浄化シス
テムの一環をなしている。本件事業の環境アセスメントでは、干潟の浄化能力の評価が一切
行われていない。最も重要な価値の評価が行われないまま大工事が進行していること自体が
異常なことである。現在、失われた干潟の浄化能力の大きさを物語るように、閉めきり堤防
内の水質悪化が深刻になっている。このまま放置すると、水質悪化の影響は有明海の広い範
囲に及び、長期的には、この海域のすぐれた漁場を劣化させることは明かである。現実に平
成一一年の有明海におけるタイラギ漁が激減し、佐賀県の漁民が抗議行動を起こしている。
三　調整池の水質悪化について
　１　調整池内の水質現況
　(1) 調整池内の水質監視点（農水省モニタリング）での、ＣＯＤ（化学的酸素要求量 ）や
全チッソ、全リンなどの水質測定値は、多くがその水質保全目標値を超えており、非常に有
機性の水質汚濁が進んでおり、またチッソやリンの栄養塩に起因する富栄養化もかなり深
まっていると推測される。その富栄養化の深まりにつれ、プランクトン類などの異常増殖
（赤潮や水の華）など、今後、池内水質の悪化がより一層進むことが懸念される。
　(2) 調整池内の水の淡水化はかなり早く進んでいるが、池底の粘土質を含むシルトが多い
土質のため、今後は塩分濃度が四、〇〇〇〜二、〇〇〇ppm前後の間を上下する期間がかな
り続くものと思われる。なお、外海から池内への日量約五、〇〇〇立方メートルの浸透水と
共に九〇〜六〇トンぐらいの塩素イオンが、別に池内へ持ち込まれている。
　２　池内水質悪化の主要因
　(1)　調整池の水質悪化の主要因は、本明川の河川水や、池の後背地における農地、畜産
農家からの排水などの池内への流入にある…特に、流量などからみて、劣悪な水質の本明川
の水に因るところは大きい。→家庭排水や流域の農業廃水が下流に流入している本明川等の
水を、下水道整備などの十分な水質改善対策をしないままに調整池へ導入すれば、水質が悪
化することは十分に予測できたはずである。
　(2)　現在は、この干拓地造成で死滅した魚介類や底生生物の遺骸が腐敗分解することに
よる有機性汚濁（ＣＯＤ）の負荷の増加もあり、それは今後もなおしばらく続くのでない
か。
　３　農業用水としての将来的利用の可能性
　　 農水省が暫定的に設けた調整池の水質保全目標値、湖沼のB類型水質の環境基準は、
その水系の利用目的の一つに「農業用水」が挙げられており、その基準値をはるかに超えて
水質悪化した調整池内の水は、農業用水としての使用に適した水とは通常認められない。ま
た、有機性汚濁（ＣＯＤ）や栄養塩類の濃度が高い水は、水田などでは稲の葉や茎の徒長を
もたらし、農業用水としては不適とされている（用水廃水便覧編集委員会編「用水廃水便覧
改訂2版」（平成4年発行））。
　４　水質改善対策をめぐる諸問題
(1) 本明川流域やその他調整池背後地での下水道整備に関して
　　�@　家庭排水の下水道による処理では、屎尿の汲み取りによる場合は、他所へ運ばれ捨
てられていたものも、その下水道処理施設に流入する。そのため、ＣＯＤでは、二〇〜二
五％程度、全リンでは約五〇％、全チッソでは七〇％くらいが下水道整備地では負荷の増加
となるが、普通の下水処理ではチッソはまだしもリンはほとんど除かれない。下水の脱リン
高度処理は、まだパイロットップラント段階の技術である。
　　�A　長崎県や諫早市は、諫早市の下水道普及率を対人口比で五〇％くらいまで早急に整
備するとは述べている。その主な処理対象である家庭排水からの有機性汚濁（ＣＯＤ）の負
荷量は、この調整池に流入するＣＯＤ負荷量のわずか約三三％と農水省が推計している。下
水道の整備はもともと時間と金のかかるもので、建設省からの補助金を含めた具体的な予算
措置などの裏付けのある下水道整備計画の策定が必要であり、下水道普及とは言ってもその
めどはたっていない。
　(2)　このまま水質悪化の進行を放置すれば、甚だしくＣＯＤ値が高く、栄養塩物質が多
量に溶存する調整池の水が、やがては定常的に隣接の有明海域に流入することとなる。その
結果、その海域に及ぼす環境影響、特に近隣の水産業への影響、例えば富栄養化の進行に伴
う赤潮やアオサの異常増殖、渦鞭毛藻による毒を持つ貝の発生なども十分に懸念される。現
にタイラギ漁の漁獲量の激減はその例の可能性が高い。
四　防災について
　　諌早湾干拓事業の最大の目的として「防災」があげられている。その防災の目的は伊勢
湾台風級の高潮と昭和三二年七月二五日に発生した諫早大水害を防止する目的で建設される
と言う。二つの大災害が重なって発生する確率たるや、一〇〇〇年に一度ではないかと言わ
れるほどのものであり、現実にはいつそのような被害が発生するか確率的な判断の不能であ
る。本件、干拓事業の防災効果は背後地の廃水効果の若干の増大と冠水被害の緩和でしかな
い。
　　尚、潮止めが強行された時期の首相であった橋本首相の本件事業の防災効果に対する認
識は本明川の氾濫を防止して多数の人命を救済するというものだったし、被告らの市民に対
する宣伝もそのような錯覚を起こさせるものであった。
　　本件事業における防災効果の問題の焦点は、「先に複式干拓ありき」という、複式干拓
方式以外の防災手段を完全に視野の外に置いた防災事業のあり方にある。そして、このこと
が防災と環境との両立を妨げてきた最大の原因となっている。昭和五八年一二月に出された
「諌早湾防災対策検討委員会中間報告書」（「中間報告」）でも、複式干拓以外の防災方法
の検討はなく、また諌早市街地への防災効果の検討を欠くなど、防災について最大の検討課
題が欠落していた。
　　さらに、こうした十分とはいえない「中間報告」でさえ、事業完成後も、洪水時には調
整池の水位が上昇して背後地より高くなるため、背後地への浸水が二、三〇〇ヘクタール、
最大水深が二・五三メートルに達し、床上浸水が九〇戸に及ぶと予測している。「中間報
告」から一七年たち市街化が進んだ現在では、床上浸水の戸数はさらに増大することは確実
である。しかも、これを床下浸水の水位まで低下させる対策として、中間報告では「既に調
整池に余裕がないことから、やむを得ず干陸地へ導水せざるを得ない」として、新たに造成
される農地での災害の発生を当然のこととして前提している。しかも、「中間報告」は干拓
事業面積三九〇〇ヘクタール案を前提としており、現行の三五五〇ヘクタール案では調整池
の余裕はさらに縮小し、被害を拡大する。こうした事態が発生するのは、事業が複式干拓方
式だけを前提としているからである。本来はこれ以外の方法、すなわち河川堤防および海岸
堤防の嵩上げ、ポンプの増強、遊水池の増設など総合的な治水対策の強化によって、防災効
果が得られないかを科学的に明らかにする必要があった。こうした複式干拓以外の代替防災
方法を完全に欠落させてきたところに、この防災干拓事業の最大の難点がある。
五　農地開発の浪費性
　　本件事業は、大規模な干拓による新しい農地の造成が求められた戦争直後の食糧難の時
代遺物であって、今日の情勢に到底そぐわない計画である。しかし、いま日本の農地は余っ
ている。農産物の輸入自由化の促進によって日本の食糧自給率は先進国の中でも最低とな
り、減反政策の強化によって遊休農地は拡大し、減反面積だけで一七万ヘクタールにも達し
ている。農家の高齢化と後継者難によって遊休化した田畑は引き受け手がなく、耕作を放棄
した農地も少なくない。総務庁が実施した行政監察の報告では、比較的条件のいい古くから
の干拓地でも、一〜二割が未利用・低利用という状態である。とくに諌早湾の場合、周辺一
一市町で主に農業収入に頼る中核農家数はこの一〇年間で半減し、しかも残った農家の六割
以上が規模拡大を希望しておらず、農地需要は急速に低下していることが明らかにされた。
　　しかも、干拓計画の本来最初に来るべき営農計画がきわめて不明確なまま、事業だけが
押し進められている。約一五〇〇ヘクタールの農業用地は、一九八六年の営農計画では酪
農・肉用牛肥育・野菜を柱に営農すると説明されていた。現在は八類型に分類されているが
基本的内容は変化がない。ところで、農産物の輸入自由化の進展などによって牛乳・牛肉・
野菜はいずれも「価格破壊」に直面し、営農計画は立てられないでいる。しかも、入植者の
購入する農地価格は県の過去試算で一〇アール当たり一一〇万円となり、周辺農地より四〇
万円も高くなっている。さらに工事費の増加は農家の負担を大きくしていく。加えて、農地
購入の国への分割払い金は年利率五％と高率で、二五年間の償還となっている。これでは干
拓農地は売れず、仮に入植する農民がいても農業経営は成り立たたない。

第五　本件干拓事業の違法性
一　土地改良法
　１　本件は土地改良法第二条第二項四号「干拓」に当てはまる土地改良事業である。事業
主体である国は同法第八七条の二第一項により国又は都道府県は、申請によって行う土地改
良事業のほか、土地改良事業計画を定めて土地改良事業を行うことができる。
　２　土地改良法八七条は土地改良事業計画について定め、同法第三項は「土地改良事業計
画は、これに基づいて施行される土地改良事業が第八条四項一号の政令で定める基本的要件
に適合するものとなるよう定めなければならない。」とし、法施行令第二条一号は、「当該
土地改良事業の施行にかかる地域の土じょう、利水その他自然的、社会的、経済的環境条件
上、農業の生産性の向上、農業総生産の増大、農業生産性の選択的拡大及び農業構造の改善
に資するためその事業を必要とすること」という要件を定める。また、同第三号は「当該土
地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと。」としている。
　３　また、法第八七条二項は、法第八条第二項及び第三項を準用しており、土地改良事業
計画を策定するにあたっては、「専門知識を有する技術者が調査して提出する報告に基づか
なければなら」ず、この「調査は、当該土地改良事業のすべての効用と費用についての調査
を含むものでなければならない。」こととされている。
　　　そして、右法八条二項の規定による報告には「当該土地改良事業のすべての効用と費
用との比較及びこれらの算出基礎」を記載すべきこととされている（土地改良法施行規則第
一五条四号）等、右計画に基づいて施行される土地改良事業が法第八条四項一号の政令で定
める基本的な要件に適合するか否かについての「報告」の根拠を示すべきこととなってい
る。また、「報告書」はその根拠となる調査資料及びその評価の根拠を示すのでなければ調
査者の単なる報告や主観的意見にすぎなもというべきである。
　　　現に、このような調査や報告を適正かつ合理的に作成するにあたっては、「土地改良
事業における経済効果の方法について」（昭和六〇年七月一日付け六〇構改Ｃ第六八八号構
造改善局長通達）などによって、調査の方法・項目、資料の作成様式などが定められてい
る。
　４　土地改良事業にこのような厳格な法的要件が要求され、適法性を担保する手続きがと
られているのは、土地改良事業が通常の公共事業と異なり、受益者が特定の地域の一部人々
に限定されているという特色を有するためである。また、長崎県や干拓地の入植者に負担を
強いる結果となるため、負担を上まわる経済効果が明確でなければ関係者の納得を得ること
は困難だからである。あるいは、本件のような大規模干拓事業を含む土地改良事業の場合
は、多額の工費を投入し、一部の受益者のために大規模な自然環境の破壊を伴う事業を行う
ことになる。そのため、法は本件貝両事業の場合、通常の公共事業に比べて、必要性、経済
性が特に厳格に判断されなければならないことを求めているのである。
二　費用対効果のアンバランス、評価の恣意性
　１　昭和六二年に農水省が『国営干拓事業・諌早湾地区全体実施設計書』において算定し
た諌早湾干拓事業の「経済効果」の内訳は、�@作物生産効果二六・四億円（三一・〇%）、�A
国土造成効果一四・七八億円（一七・四）、�B災害防止効果四〇・四億円（四七・五%）、
�C維持管理費節減効果マイナス一・四五億円（一・七%）、�Dその他四・九九億円（五・
九%）となっている。�Bの「災害防止効果」が最大でであるが、土地改良事業が本来が農地の
造成に重要な目的があることを考えるとこの突出は異常である。尚、平成一一年一二月一四
日に新たな費用便益分析がされたが、これは結果のみが公表されており、「実施設計書」の
具体的内容は明らかではない。本訴状では明らかにされた範囲でその問題点に触れるが、原
告らは本件において新たな設計書を被告国に提出を求め、費用便益分析の内容が判明次第さ
らに詳細に問題点を明らかにする予定である。いずれにしろ、昭和六二年に分析された内容
は被告国、被告高田の責任にかかわるものでありため、以下ではその問題点を指摘する。以
下では特に断り無い限り、「設計書」と言うときには昭和六二年のものを指す。
　２　「設計書」によると、本件事業による年増加純益額は合計で八五・一二億円と推計さ
れている。しかし、そこでは「経済効果」は細かく計上されているけれども、事業に伴う損失
はまったく度外視されている。最終的に「費用」として考慮されるのは、唯一、工事の事業費
一、三五〇億円だけにすぎない。干拓事業に伴って永久に失われる水産業者の就業機会や漁
業所得、干潟の極めて高い浄化機能がもつ経済的価値（尚、これは算出可能である）の消
失、環境悪化による地域の住民生活や地域産業へのマイナス効果、またエコツーリズムのよ
うに将来性の高い観光資源としての干潟の経済的価値の喪失などのように、相当程度まで経
済計算が可能な社会的損失についてさえ、まったく視野の外に置かれてしまっている。
　３　本件事業の潮受堤防等に係る総合耐用年数は従来五七年（その後、平成一一年の変更
計画では六三年とされている）とされている。この潮受堤防は伊勢湾台風級の巨大台風によ
る高潮と諌早水害並みの集中豪雨による洪水とが諌早地域で同時に必ず一度発生するものと
仮定されている。しかし、この仮定された二つの自然現象が同時に発生する確率は、専門家
の問でも極めて低く、むしろ高潮と洪水とは相対的に別々に対策を講じる方がより実態に
合って効果的である。
　４　仮定された高潮と洪水の同時発生により生じる被官額は七二三・六七億円、うち最大
の被害は堤防の崩壊三二七・四億円（四五％）であるが、これは海岸堤防等が四八・一キロ
メートル全壊するものと仮定されている。そのような崩壊がどのような根拠で生じるのか不
明である。そもそも、現在の海岸堤防は諌早干拓を口実に、脆弱化を放置してきた現在にい
たっている。農水省が四八・一キロメートル全壊があるとしても、それは海岸堤防を、将来
的にも補修・改良せず、放置し続けるということを前提としており、その被害は災害対策を
何も講じないことを暗黙の前提とした被害の極大値にすぎない。
　５　農水省の「経済効果」の中では、災害防止効果だけが過大算出となっているのではな
い。その中で示された「作物生産効果」にしても、現代では農業の環境は一段と厳しさを増
し、新たな営農計画の立案は困難に直面している。既に述べたように「設計書」四分類して
いるが、酪農は全国的に牛乳がダブっていて価格低下が生じ、生産調整に陥っている。牛肉
は、急激な輸入自由化の影響で大競争時代の価格破壊に直面し、生産者の減少と赤字経営の
増大で苦境にある。野菜にしても、自由化が進展している上に、価格変動が大きく、採算を
上げるのに困難をきたしている。そのため、九五年の農業センサスでは、諌早湾周辺二市一
八町の耕作放棄地は二三七五ヘクタールと、干拓予定農地の一・六倍にも達し、干拓地への
入植者の見込みはたっていない。長崎県のアンケート調査でも、周辺市町の入植希望者は最
大でも八〇人程度で、入植予定総数五八三戸の一四％弱にすぎない。
　６　既に何度となく述べているが、干潟には高い浄化能力がある。その調査については、
水産庁の東海区水産研究所(現在の中央水産研究所)が中心となって、愛知県水産試験場、三
重大学等が共同で実施した研究が有名である。これは三河湾北西部の砂質干潟、一色干潟で
五年間かけて行われた。一色干潟では多様な調査が実施されたが、例えばこの一色干潟の懸
濁物の除去能力(約九八八KgN/日)を、同じ除去機能をもつ活性汚泥法による下水道施設と比
較してみると、一日最大処理水量七五・八千トン、計画処理人口一〇万人、処理対象面 積
二五・三平方キロメートル程度の下水処理施設に相当する。この施設の建設費を日本下水道
協会による費用関数によって見積もると、最終処理施設の建設費は一二二・一億円、その維
持管理費については年五・七億円と試算される。さらに、下水道施設として必要な用地費、
配管のための費用、ポンプ施設について埋立地に建設し、配管延長二〇〇キロメートルとす
ると七五六・一億円と試算され、結局この下水道施設の総建設費は八七八・二億円と積算さ
れる。一色干潟の事例を準用すれば、諌早干潟三〇〇〇ヘクタールの浄化能力は、一色干潟
の三倍、人口三〇万人分、建設費二、六〇〇億円以上の下水道施設に匹敵する。この建設費
は、諌早湾干拓事業の現在の事業費二、四九〇億円をはるかに上回っている。本件事業は干
潟の浄化能力を取り上げて検討していない。
　７　「劣悪な農地」
　　　本件では優良農地が創設されると言うが、現実にはそのような状態にはなっていな
い。むしろ、創設される農地は劣悪であることが予想され、ここでも被告の費用便益分析に
当たっての不十分さが指摘できるのである。その内容は次の通りである。
　　　�@　災害時に、「報告書」によれば干拓農地への導水を予定していることである。
　　　�A　干拓地の約三分の一は調整池の推移より低地であり常時廃水不良地帯が出現す
る。排水ポンプが機能しない場合には大規模な災害が発生する可能性がある。
　　　�B　土壌の塩分が残り、塩害が発生する可能性がある。
　８　平成一一年一二月一四日に本件事業計画が変更され、投資効率（費用便益の割合）は
それまでが一・〇三であったものが、一・〇一に低下した。そこでは、事業費が平成一一年
度では一五六〇億円となり昭和六一年度における事業費が一三五〇億円であったのに比較し
て実に一九〇％の増加となっている。さらに、変更計画では災害防止効果が異常なのびを示
している一方で作物生産効果の伸びはほとんどなく、本件干拓事業は農地造成、土地改良事
業としての正当性を全く失った状態になっている。この問題点は今後、訴訟の進行に応じて
主張する予定である。
三　結論
　　以上の内容を考慮すれば、本件が土地改良法が要求する「当該土地改良事業のすべての
効用がそのすべての費用をつぐなうこと。」という要件を満たしていないことは明かであ
り、本件は土地改良法に違反する行ってはならない事業だったのである。さらに、諫早湾の
自然という他に取り替えることのできない貴重な自然を破壊するこの開発はラムサール条
約、生物多様性条約などの国際法にも違反する行為である。
　
第六　被告らの責任など
一　右のように本件は行ってはならない土地改良事業であった。本件事業について被告高田
は当時の長崎県知事として本件事業について「異議がない」旨の知事の意見を昭和六一年一
一月二九日付けで農林水産大臣と九州農政局長に回答した。これを受けて、農林水産大臣
は、昭和六一年一二月二日付けで、九州農政局長に「国営諌早湾土地改良事業計画（干拓）
（案）は、土地改良法第八七条の２の規定に基づき、土地改良事業計画として決定した。」
とする通知を行い、九州農政局長は、昭和六一年一二月三日付けで、長崎県知事にこのこと
を通知した。当時、本件干拓事業の合理性について既に問題点は指摘されていた。被告国も
被告高田も本件事業が土地改良法上行ってはならない事業であることを知り、または重大な
過失により知らないまま事業の実施を決定し、かつ長崎県を本件事業に巻き込んでいったの
である。被告国、被告高田は不法行為によって本件事業費中、長崎県負担相当額の損害をこ
うむらせたのである。
二　また、平成一一年一二月一四日に本件事業計画は変更されているが、変更に際して、被
告国は本件事業を中止すべきであった。また、被告金子は長崎県知事の地位にあるものとし
て本件無駄な公共事業の中止を求めるべきであった。その結果、被告国及び被告金子は本件
事業費中、長崎県負担相当額の損害をこうむらせたのである。
三　このように、長崎県は被告国、同高田、同金子に対し、損害賠償請求権を有するのであ
るが、長崎県知事である金子原二郎はその不当・違法にも請求を怠っている。被告金子は違
法な土地改良事業に対して公金を支出しているが、違法な事業に対し支出する必要はなかっ
た。あるいは、国に対する請求権と対等額で相殺し、支払うべきではなかった。従って、被
告金子の知事として行った支出行為は知事の長崎県に対する忠実義務違反に反する違法行為
である。
四　長崎県の損害
　１　長崎県は平成一一年度までに本件事業のために金一五、七八三、八七六、一一七円を
国に支払ったため、損害をこうむった。
　２　平成一二年度以降、長崎県は干拓事業に関連する費用を支払わねばならない地位 にあ
り、ほぼ確実に支払っていくものと考えられる。
五　監査請求
　　原告らは平成一二年七月一九日に長崎県監査委員に対し、監査請求を行い、長崎県監査
委員は平成一二年九月一二日付けで棄却した。尚、原告として諫早湾、ムツゴロウ、ズグロ
カモメ、ハマシギ、シオマネキ、ハイガイを表示しているが、「自然の権利」を表現する事
情である。
六　結論
　　以上から、被告国、被告高田、に対しては長崎県知事が損害賠償請求を怠る相手方とし
て、被告金子に対しては違法な財務会計上の行為を実施した職員として地方自治法二四二条
の２に基づき金一五、七八三、八七六、一一七円及びこれに対する本訴条送達の日の翌日か
ら支払い済みに至るまで年五分割合による金員を支払えとの判決を求める。
　　また、被告長崎県知事金子は国営諫早干拓事業に対して金員を支払ってはならないとの
判決を求める次第である。


証拠方法

　追って、提出する。

添付書類

　　　委任状　　　　　　　通



　　　平成一二年一〇月　　日

　　　　　　　　　　　　　　　原告ら代理人
弁護士 　原　章夫
同 　　　龍田　紘一郎
同 　　　籠橋　隆明

長崎地方裁判所　　御中

［トップページに戻る］