被告側準備書面（2001.4.17）

平成12年(行ウ)第7号
長崎県公金違法公金差止等請求事件　　直送済

原告　原田敬一郎ほか22名
被告　国・長崎県

第1準備書面
平成13年4月13日

長崎地方裁判所民事部合議係御中
被告ら指定代理人西郷雅彦
　　　　　　　　高倉新郎
　　　　　　　　藤本博文
　　　　　　　　渋田末明
　　　　　　　　藤本洋行
　　　　　　　　村木　修
　　　　　　　　山口克久
被告国指定代理人橋本　剛
　　　　　　　　浦山正四
　　　　　　　　山本昭夫
　　　　　　　　吉田正幸
　　　　　　　　奥田　透
　　　　　　　　守作正男
　　　　　　　　加留部一美
一1一
　　　　　　　　守田隆充
　　　　　　　　中澤克彦
　　　　　　　　服部龍一
　　　　　　　　鈴村和也
　　　　　　　　川嶋久義
　　　　　　　　丹羽啓文

被告長崎県指定代理人
　　　　　　　　真崎信之
　　　　　　　　國弘　実
　　　　　　　　池田裕房
　　　　　　　　和田充和
　　　　　　　　吉田邦英
　　　　　　　　松原　功

　被告らは、本準備書面において、国営諌早湾土地改良事業(以下「本件事業」という。)における経済効果の考え方及びその内容を概括的に説明し、本件事業の適法性について主張するとともに、被告県の本件事業に関する負担金の支出に関して主張する。

第1　本件事業の概要・目的、変更計画

１　本件事業は、諌早湾湾奥部3550ヘクタールを延長7050メートルの潮受堤防で締め切り、その内側の一部の海面を総延長1万7600メートルの内部堤防で囲み、新たに1840ヘクタールの干拓地等と17１Oヘクタールの調整池を造成するものである。
これにより、調整池を水源とするかんがい用水が確保された大規模で平坦な優良農地を造成し、生産性の高い農業を実現する

―2―

ことを目的とし、ひいては国内食料自給力の向上に資するものである。
また、潮受堤防により諌早湾の背後低平地における高潮の被害を防止し、潮受堤防･内部堤防及び既設の旧堤防の一部(内部堤防の背後地となる部分を除く部分)によって囲まれた調整池の管理水位を常時標高マイナス1メートルに保つことによって、諌早湾湾奥部の旧堤防背後地の低平地の排水条件を改善し、洪水時に河川等から流れ込む洪水を外潮位が調整池水位より低くなるまでの間調整池内に一時貯留することによって、洪水等を安全に処理し、防災機能の強化を図るものである(乙第1、第2号証)。

2　本件事業については、昭和61年12月2日、「国営諌早湾土地改良事業計画」(以下「当初計画」という。
乙第1号証)が決定された後、平成11年12月14日、土地改良法が定める手続を経て「国営諌早湾土地改良事業変更計画」(以下「変更計画」という。
乙第、2号証)が決定されている。

第2　国営土地改良事業の計画変更と経済効果について

1　原告らは、土地改良法87条3項が「土地改良事業計画は、これに基づいて施行される土地改良事業が第八条四項一号の政令で定める基本的な要件に適合するものとなるように定めなければならない。」とし、同法施行令2条1号が「当該土地改良事業の施行に係る地域の土じょう、水利その他の自然的、社会的及び経済的環境上、農業の生産性の向上、農業総生産の増大、農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するためその事業を必要とすること。」を要件として定め、さらに同条3号が「当該土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと"と定めているところ、本件事業は、「当該土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと。」(経済効果ないし費用対

一3―

効果）という要件を満たしていない旨主張し、当初計画のみならず、変更計画についても同様に違法であると主張するようである。
しかしながら、国営土地改良事業の計画変更は、土地改良法87条の3に規定する各手続により行われるところ、同条6項においては、同法8条2項及び3項の規定は準用されているが、経済効果に係る規定である同条4項は準用されていない。
これは、大規模事業として様々な社会的･経済的事情を考慮して採択される国営土地改良事業においては、これが当初計画において経済効果があるものとして判断された以上、当初計画と事業の基本的同一性を有する変更計画の段階で基本的要件を若干でも満たさなくなったとして常に機械的に計画変更ができないとすることは妥当ではないとの法政策的判断に基づくものである。
このように、経済効果は、国営土地改良事業の変更計画の要件ではない。
したがって、変更計画が経済効果の要件を欠き、違法であるという原告らの主張はそれ自体失当である。

2　なお、変更計画においても、念のために、経済効果の検討が行われており、その結果も、第3及び第4において主張するとおり、土地改良法8条4項に規定されている要件を満たしている。

第3　経済効果の測定について

1　本件事業の経済効果については、「土地改良事業における経済効果の測定方法について(昭和60年7月1日付60構改C第688号構造改善局長通達)」(乙第3号証)及び「「土地改良事業における経済効果の測定方法について』の一部改止について(平成6年11月16日付6構改C第581号構造改善局長通達)」(乙第4号証)に基づき測定している。

一4一

2　本件事業による経済効果について

　本件事業による効用として、①作物生産効果、②維持管理費節減効果、③災害防止効果、④一般交通等経費節減効果、⑤国土造成効果を測定しており、その概要は次のとおりである。
(1)作物生産効果本効果は、新たに造成される干拓地において作物等の生産が行われることにより得られる純益額を算定している。

ア　算定手順は以下のとおりである。

①事業対象地域の土地利用計画及び営農計画に基づき、作物別計画作付面積を設定する。
②作物別計画作付面積に、作物別の計画単収、生産物単価及び純益率を乗じて得た額を年効果額(年純益額)とする。

イ　算定内容
①当初計画

	計画作付面積(ha）	計画単収(kg/10a）	生産増加量(t）	生産物単価(千円/t)	増加粗収益額(百万円)	純益率(%)	年効果額(年純益額)（百万円）
ばれいしょ	462	2,700	12,474	111	1,385	39	1,936
レタス	437	2,300	10,051	108	1,086
たまねぎ	462	4,000	18,480	85	1,571
にんじん	462	4,000	18,480	50	924
酪農(生乳）	2,100頭	5,800kg/頭	12,180	105	1,279	36	460
酪農(生乳）	2,100頭	5,800kg/頭	12,180	105	1,279	36	460
肉用牛(乳用種)	1,560頭	610kg/頭	950	726	690	14	243
肉用牛(肉専用種)	1,600頭	600kg/頭	960	1,084	1,041	14	243
合計							2,640

―5―

備考
数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

②変更計画

	計画作付面積(ha）	計画単収(kg/10a）	生産増加量(t）	生産物単価(千円/t)	増加粗収益額(百万円)	純益率(%)	年効果額(年純益額)（百万円）
ばれいしょ	542	3,O10	16,315	98	1,599	43	688
レタス	56	3,990	2,234	89	199	54	107
たまねぎ	224	5,520	12,387	66	818	51	413
にんじん	304	5,520	16,792	64	1,075	49	531
はくさい	56	9,020	5,051	61	308	22	68
キャベツ	56	5,520	3,091	51	158	27	43
いちご	24	4,440	1,066	1,014	1,081	31	335
アスパラガス	24	2,760	662	792	525	33	173
カーネーション	24	120,000本/lOa	28,800千本	46円/本	1,320	16	21
酪農					1,207	18	217
うち生乳	1,600頭	8,000kg/頭	12,800	83	1,057
肉用牛					1,253	18	225
うち肥育牛	1,300頭		1,300頭	772kg/頭	1,003	18	225
合計							3,O12

一6一

備考
数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

ウ　変更計画における変動の主な要因
　年効果額の変動要因は、時代的推移も踏まえて営農計画を見直したことに伴うものである。
　具体的には、当初計画は、酪農経営、肉用牛経営及び野菜経営の3類型を干拓地に導入することとしていたが、変更計画では、干拓地周辺地域における営農技術と今後の機械化技術等の展望を踏まえ、大規模野菜、露地野菜(土物)、露地野菜(葉物)、施設野菜(いちご)、施設野菜(アスパラガス)、施設花き(カーネーション)、酪農及び肉用牛の8類型を設定したことによる。
　なお、この変更計画の営農計画は、長崎県の「諌早湾干拓営農構想検討委員会」(平成10年11月設置)の検討内容を踏まえ策定している。

(2)　維持管理費節減効果
　本効果は、既存施設の維持管理費の節減額から新たに造成される施設において発生する維持管理費を減じて維持管理費節減額を算定している。

ア　算定手順は以下のとおりである。
　①　現況施設及び計画施設を把握する。

一7一

　②現況の年維持管理費を算定する。
　③計画の年維持管理費を算定する。
　④現況の年維持管理費の節減額から計画の年維持管理費を控除して得た額を年効果額(年維持管理費節減額)とする。

イ　算定内容
　①当初計画

		改良、廃止、新設、使用形態の変化の別	現況年維持管理費(百万円)	計画年維持管理費(百万円)	年効果額(年維持管理費節減額)(百万円)
基幹施設	潮受堤防	新設		ll	▲11
	内部堤防	新設		9	▲9
	排水門	新設		11	▲11
	その他	新設		26	▲26
	計			57	▲57
農用地造成施設	排水施設	新設		39	▲39
	用水施設	新設		37	▲37
	道　　路	新設		6	▲6
	ほ場整備	新設		7	▲7
	その他	新設		32	▲32
	計			120	▲120
既存施設	背後地海岸堤防	改良･廃止	10	0	10
	背後地排水樋門	改良・廃止	31	10	22
	計		41	10	32
合計			41	186	▲145

―8一

備考
数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

②変更計画

		改良、廃止、新設、使用形態の変化の別	現況年維持管理費(百万円)	計画年維持管理費(百万円)	年効果額(年維持管理費節減額)(百万円)
基幹施設	潮受堤防	新設		154	▲154
	内部堤防	新設		30	▲30
	排水門	新設
	その他	新設
	計			185	▲185
農用地造成施設	排水施設	新設		34	▲34
	用水施設	新設		41	▲41
	道　　路	新設		27	▲27
	ほ場整備	新設		36	▲36
	その他	新設		139	▲39
	計			177	▲177
既存施設	背後地海岸堤防	改良･廃止	57	17	41
	背後地排水樋門	改良・廃止	23	5	18
	計		80	21	59
合計			80	382	▲302

　
備考
・潮受堤防は、排水門等を含む。

一9一

･数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

ウ　変更計画における変動の主な要因
　基幹施設である潮受堤防(排水門等を含む)の計画維持管理費の変動は、算定方式を事例調査による積算方式から平成9-10年度の管理実績を用いる方式に変更したことによる。
　農用地造成施設の計画維持管理費の変動は、施設毎の工事計画の見直し伴う事業費増による。
　既存施設の現況及び計画維持管理費の変動は、物価の変動と精査によるものである。

(3)災害防止効果
　本効果は、本件事業による潮受堤防及び調整池の設置により、昭和34年の伊勢湾台風級の台風による高潮と昭和32年の諌早大水害級の洪水が本件事業の実施地区周辺で同時に発生した場合に想定される被害額がどの程度軽減されるかを算定している。

ア　算定手順は以下のとおりである。
①被害想定区域を設定し、当該区域内の資産の賦存量及び評価額を把握する。
②現況の被害量及び被害額を推定する。
③計画の被害量及び被害額を推定する。
④現況の被害額から計画の被害額を控除して被害軽減額を算定する。
⑤被害軽減額に、建設する施設の総合耐用年数に応じた還元率を乗じて得た額を年効果額(年被害軽減額)とする。

イ　算定内容

一10一

①当初計画
(単位：百万円)

		堤防	住家	非住家	農地	農業用施設	農作物	道路　鉄道	その他	年効果額
賦存量	数量	49km	4,394戸	781ケ所	2,475ha	65ケ所	2,350ha	191km
賦存量	評価額	32,740	28,164	20,758	17,417	7,730	2,828	16,928		126,565
現況	被害量	49km	4,394戸	583ケ所	2,280ha	57ヶ所 640km	2,350ha	120km	営業停止等
現況	被害額①	32,740	5,086	3,220	14,804	6,070	2,511	7,238	698	72,367
計画	被害量	0km	309戸	14ケ所	104ha	15ヶ所112km	979ha	8km	営業停止等
計画	被害額②	0	113	54	99	175	122	71	210	844
被害軽減額③＝①－②		32,740	4,973	3,166	14,705	5,895	2,389	7,167	488	71,523
年効果額(年被害軽減額)		1,849	281	179	831	333	135	404	28	4,040

備考
･現況の被害とは、事業実施前の堤防の決壊による浸水等によって生ずる経済的に評価可能な損害をいう。
･計画の被害とは、事業実施後の降雨による浸水等によって生ずる経済的に評価可能な損害をいう。
･年効果額を算定するための還元率は０．０５６４８である。

一ll一

なお、還元率の算定に必要な総合耐用年数を算出するための基礎データは、次のとおりである。

	工事費(百万円)	耐用年数(年)	年当たり工事費(百万円)
潮受堤防	35,300	100	353
排水門	8,700	30	290
計	44,OOO	総合耐用年数 68	643

・数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

②変更計画
(単位：百万円)

		堤防	住家	非住家	農地	農業用施設	農作物	道路　鉄道	その他	年効果額
賦存量	数量	48km	3,007戸	1,226ケ所	2,404ha	69ケ所696km	2,246ha	220km
賦存量	評価額	118,391	28,702	59,611	23,155	12,038	2,475	41,223		285,595
現況	被害量	35km	3,007戸	1,105ケ所	2,277ha	69ヶ所 659km	2,246ha	142km	営業停止等
現況	被害額①	90,305	8、126	20,625	20,617	10,083	2,286	19,242	1,725	173,009
計画	被害量	0km	348戸	189ケ所	78ha	19ヶ所51km	888ha	8km	営業停止等
計画	被害額②	0	152	2,O98	76	234	189	142	135	3,026
被害軽減額 ③＝①－②		9O,305	7,974	18,527	20,541	9,849	2,O97	19,100	1,590	169,983
年効果額(年被害軽減額)		5,081	448	1,042	1,156	554	118	1,074	90	9,563

-12-

備考
･現況の被害とは、事業実施前の堤防の決壊による浸水等によって生ずる経済的に評価可能な損害をいう。
･計画の被害とは、事業実施後の降雨による浸水等によって生ずる経済的に評価可能な損害をいう。
･年効果額を算定するための還元率は、0.05626である。
なお、還元率の算定に必要な総合耐用年数を算出するための基礎データは、次のとおりである。

	工事費(百万円)	耐用年数(年)	年当たり工事費(百万円)
潮受堤防	94,927	100	949
排水門	24,791	34	729
計	119,718	総合耐用年数 71	1,678

･数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。
なお、工事費は平成10年度の単価に換算したものである。

ウ　変更計画における変動の主な要因
　年効果額の変動は、背後低平地における被害想定区域の精査とその区域に

一13一

おける資産の賦存量及び評価額の変動並びに被害量の見直しに基づくものである。
具体的には、堤防の被災について、海岸保全施設築造基準解説(S62,3)による被災限界越波流量に基づき精査を行った結果、被害量が減少し、この堤防決壊の状況から被害想定区域における住家等の被害量が変動しているものである。また、資産の評価額については、堤防や道路･鉄道は再建設費としており、特に、堤防は建設省の新耐震設計法(案)に基づき、地震時の安定性を考慮しているため、資産の評価額が増加しているものである。

(4)一般交通等経費節減効果
　本効果は、本件事業による干拓地への道路の設置に伴い、当該道路を利用することによる一般交通に係る走行経費の節減額を算定している。
ア　算定手順は以下のとおりである。
　①交通量調査により車種別延べ台数を設定する。
　②現況の走行距離及び走行時間を設定し、現況の車両走行経費及び人件費を算定する。
　③計画の走行距離及び走行時間を設定し、計画の車両走行経費及び人件費を算定する。
　④現況の車両走行経費及び人件費の合計額から計画の車両走行経費及び人件費の合計額を控除して得た額を年効果額(年一般交通等経費節減効果)とする。

イ　算定内容
　①当初計画

―14―

		諸元				車両走行経費		人件費		年走行経費 ⑨=⑥+⑧
		延べ台数(千台)①	走行距離②	走行速度③	稼働時間④	時間当たり経費⑤	走行経費 ⑥=④×⑤	時間当たり経費⑦	評価額⑧=④×⑦	年走行経費 ⑨=⑥+⑧
現況	乗用車	337	15	30	170	713	121	820	139	260
	バス	15	15	30	8	2,612	20	820	6	26
	小型貨物車	441	15	30	222	950	211	820	182	393
	普通貨物軍	495	15	30	249	1,352	337	820	204	541
	計	1,288			648		688		532	1,220
計画	乗用車	337	10	35	93	800	75	820	77	151
	バス	15	10	35	4	2,983	12	820	3	16
	小型貨物車	441	10	35	122	1,076	132	820	100	232
	普通貨物量	495	10	35	137	1,525	209	820	112	322
	計	1,288			357		428		293	721
年効果額(年一般交通等経費節減額)							261		239	499

備考

一15一

数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

②変更計画

		諸元				車両走行経費		人件費		年走行経費⑨=⑥+⑧
		延べ台数(千台)①	走行距離②	走行速度③	稼働時間④	時間当たり経費⑤	走行経費⑥=④×⑤	時間当たり経費⑦	評価額⑧=④×⑦	年走行経費⑨=⑥+⑧
現況	軽乗用車	193	15	30	97	300	29			29
	普通乗用車	593	15	30	298	367	109			109
	軽貨物車	215	15	30	108	300	32	1,390	150	183
	小型貨物車	251	15	30	126	696	88	1,390	176	263
	貨客者	105	15	30	53	585	31	1,390	74	105
	普通貨物軍	353	15	30	178	1,357	241	1,390	247	488
	特殊車	53	15	30	27	1,852	50	1,390	37	87
	計	1,762			887		581		684	1,264
計画	軽乗用車	193	10	45	42	335	14			14
	普通乗用車	593	10	45	128	406	52			52
	軽貨物車	215	10	45	46	335	15	1,390	64	80
	小型貨物車	251	10	45	54	785	42	1,390	75	118
	貨客車	105	10	45	23	674	15	1,390	32	47
	普通貨物車	353	10	45	76	1,451	110	1,390	106	216
	特殊車	53	10	45	11	1,947	22	1,390	16	38
	計	1,762			380		272		293	565
年効果額(年一般交通等経費節減額)							309		391	700

一16一

備考
･数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

ウ　変更計画における変動の主な要因
　干拓地内の幹線道路を利用すると見込まれる年間交通量について、変更時点の最新のデータを基に見直した結果、交通量が増加したためである。また、車両走行経費及び人件費の時間当たり経費の変動は、物価の変動等によるものである。

(5)国土造成効果

本効果は、本件事業により干拓地が造成されることに伴い、他の地域の農地において農業以外の利用を行った場合に得られる間接的な効果額を算定している。

ア　算定手順は以下のとおりである。
　①農地が他用途に利用される面積及び売買価格を把握し、単位面積当たりの平均他用途利用価格を算定する。
　②農地が農地として利用される面積及び売買価格を把握し、単位面積当た

一17一

りの平均農業利用価格を算定する。
　③農地が他用途に利用される場合の単位面積当たりの価格から、農地として利用される場合の単位面積当たりの価格を控除して得た額に、利子率を乗じて、単位面積当たり地代相当額の差額を算定する。
　④単位面積当たり地代相当額の差額に、効果発生面積を乗じて得た額を年.効果額(年国土造成効果額)とする。

イ　算定内容
　①当初計画

単位面積当たり農地価格			単位面積当たり地代相当額の差額 ④=③×利子率	効果発生面積 (干陸面積)⑤	年効果額 (年国土造成効果額) ④×⑤
他用途利用①	農業利用②	差 ③=①－②
千円/I0a 2,440	千円/10a 796	千円/10a 1,644	千円/10a 90	ha 1,635	百万円 1,478

備考
･利子率は、0.055である。
･数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

②変更計画
単位面積当たり農地価格単位面積当たり地代効果発生面積年効果額他用途利用農業利用農相当額の差額く干陸面積)(年国土造成効果額148･
①②③=①－②④=③x利子率⑤④×⑤千円/10a千円/10a千円/10a千円/10aha百万円

単位面積当たり農地価格			単位面積当たり地代相当額の差額 ④=③×利子率	効果発生面積 (干陸面積)⑤	年効果額 (年国土造成効果額) ④×⑤
他用途利用①	農業利用②	差 ③=①－②
千円/I0a4,851	千円/10a 1,225	千円/10a 3,626	千円/10a 199	ha 1,654	百万円 3,299

一18一

備考
･利子率は、0.055である。
･数値は四捨五入のため、合計が一致しない場合がある。

ウ　変更計画における変動の主な要因
農地の他用途利用価格と農業利用価格について、変更時点の最新のデータを基に見直した結果、変動したものである。
また、効果発生面積(干陸面積)については、堤防用地の面積精査により変動したものである。

第4　投資効率について
1　投資効率は、投下費用とそれによって得られる年効果額を資本還元した妥当投資額を対比することによって測定しており、当初計画は1.03、変更計画は1.01であることから、効用が費用を上回っている。

①当初計画　　　　

区分		算式	数値	備考
効果	年総効果額	①	8,512　百万円/年	昭和59年度価格
効果	妥当投資額	②	138,452　百万円
費用	総事業費	③	135,O00　百万円
費用	換算総事業費	④	－百万円
投資効率		⑤＝②÷③	1.03

-19一

②変更計画

区分		算式	数値	備考
効果	年総効果額	①	16,272　百万円/年	平成10年度価格
効果	妥当投資額	②	258,779　百万円
費用	総事業費	③	249,000　百万円
費用	換算総事業費	④	255,980　百万円
投資効率		⑤＝②÷③	1.01

※換算総事業費は、通年度支出済額を平成10年度に換算した事業費である。

2　基礎資料
(1)年総効果額
本件事業により発現する効果額の内訳は、下表のとおりである。

①当初計画

効果項目	年総効果額
作物生産効果	2,640　百万円
維持管理費節減効果	▲145
災害防止効果	4,040
一般交通等経費節減効果	499
国土造成効果	1,478
計	8,512

②変更計画

一20一

効果項目	年総効果額
作物生産効果	3,012　百万円
維持管理費節減効果	▲302
災害防止効果	9,563
一般交通等経費節減効果	700
国土造成効果	3,299
計	16,272

(2)妥当投資額の算出方法は、以下のとおりである。
妥当投資額=(作物生産効果+維持管理費節減効果+災害防止効果+一般交通等経費節減効果 +国土造成効果)÷(還元率×(1+建設利息率))一廃用損失額
①当初計画
(2,640百万円/年－145百万円/年+4,040百万円/年+499百万円/年+1,478百万円/年)÷(0.05773×(1+0.25×0.4×0.065×10)－0円=138,452百万円
②変更計画
(3,012百万円/年－302百万円/年+9,563百万円/年+700百万円/年+3,299百万円/年)÷(0.05695×(1+0.25×0.4×0.065×16))－0円=258,779百万円

(3)総合耐用年数
①当初計画57年
②変更計画63年

一21一

土地改良事業における経済効果の測定に必要な総合耐用年数は、次式により算出する値である。

　　　　　　　　　工事費の合計額
総合耐用年数＝　――――――――――
　　　　　　　　工種別年工事費の合計額

　　　　　　　　　　　　　　　工種別工事費
ただし、工種別年工事費＝　――――――――――
　　　　　　　　　　　　　　当該施設耐用年数

　なお、総合耐用年数が変動している理由は、変更時において、各施設の事業費が変動したことによるものである。

第5　経済効果に関する原告らの主張に対する反論
1　経済効果の全体に関する事項について
(1)災害防止効果が最大であることについて

　原告らは、本件事業においては、災害防止効果の年総効果額が最大となっているところ、土地改良事業の重要な自的が農地の造成にあることを考えると、この突出は異常である旨主張しており、上記第4の2のとおり、確かに変更計画において、作物生産効果、維持管理費節減効果、災害防止効果、一般交通等経費節減効果及び国土造成効果の中で、災害防止効果の年総効果額が最大となっている。
しかしながら、本件事業は、農業の生産性の向上、農業の総生産の増大、農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資することを目的として実施しているものであるところ、潮受堤防及び調整池を設置することによって発現する災害防止効果には、.背後低平地の防災機能の強化を図ることにより発生する農業に関する効果(農作物、農地、農業用施設、農家住宅等の被害が防

一22一

止又は軽減される効果)が含まれており、本件事業における災害防止効果の年給効果額が結果的に最大となっていることと本事業が農業目的であることとは何ら矛盾するものではない。
(2)事業に伴う減少効果について
原告らは、本件事業では、干拓事業に伴って失われる水産業者の就業機会や漁業所得、干潟の浄化機能がもつ経済的価値の消失、地域の住民生活や地域産業へのマイナス効果、また、観光資源としての干潟の経済的価値の喪失など、社会的損失について視野の外に置かれてしまっており、本件事業に伴うこのような損失は度外視されており、不当である旨主張している。
しかしながら、原告らの主張する干潟の浄化機能、鳥類や底生生物などの環境資源、干潟の持つ観光資源などについては、現時点では貨幣で評価する手法が確立されていないことから、土地改良事業の計画策定において、測定方法を定めていない状況にある。
このため、木事業による経済効果には含めていない。
この点、食料の安定的供給、農業の持続的な発展に寄与する人材の育成及び確保、農村の振興に寄与する地域社会の維持及び農業外産業の振興、淡水系の生態系が生まれることによる新たな環境資源の創出等のプラス面についても、同様に現時点では評価する手法が確立されていないことから、本件事業による経済効果に含めていない。
なお、事業の経済効果の測定方法を定めた「土地改良事業における経済効果の測定方法について」(昭和60年7月1日付構造改善局長通達)(乙第3号証)において、「事業により漁業等の経済活動が阻害される場合は、減少効果として算定する」(5ページ)こととしているが、「減少効果に対応する補償費が総事業費に計上されている場合には算定しない」(5ページ)こととしている。
本件事業の場合は、以下のとおり、漁業補償費を総事業費に計上す

一23一

ることによって、その経済効果の算定上漁業等の経済活動が阻害されることによる損失を評価している。

変更計画における総事業費

		金額	備考
総事業費		2,490億円
	うち漁業補償費	279億円

2　災害防止効果に関する事項について
（l）災害防止効果の算定と伊勢湾台風級の台風の来襲に伴う高潮と
　　諌早大水害時の降雨の発生確率について
　原告らは、本事業で設置する潮受堤防及び調整地は、伊勢湾台風級の台風の来襲に伴う高潮と諌早大水害時の降雨の2つの災害が諌早地域で同時に必ず一度発生すると仮定されているが、このような2つの自然現象が同時に発生する確率は極めて低く、これを前提として経済効果を算定するのは不当である旨主張している。
一般に、干拓事業における潮受堤防の堤防標高(天端高)は、「計画高潮位｛大潮平均満潮位＋偏差（台風等による異常時）｝＋波浪の這上り高＋余裕高」によって決定され、潮受堤防は計画高潮位までの高潮を防止する機能を有している。
これは、高潮による被害から堤防の背後地を完全に防御するという考え方であり、防災ダムの災害防止効果のように発生確率を基にした算定方式にはなじまないものである。
本件においては、本件事業で設置する潮受堤防及び潮受堤防と一体をなして防災機能を果たす調整地は、高潮については既往の最大の高潮をもたらし

一24一

た伊勢湾台風級の台風の来襲を想定し、洪水については諌早湾地域に既往の最大の洪水をもたらした諌早大水害時の降雨を基に計画しているのであって、2つの災害の発生確率を基に計画しているものではない。
したがって、災害防止効果の算定において、伊勢湾台風級の台風の来襲に伴う高潮と諌早大水害時の降雨を基に、本件事業の実施地区周辺でこれらが同時に発生した場合に想定される被害額がどの程度軽減されるかを算定することに何ら不合理な点はないというべきである。
(2)高潮と洪水対策についてまた、原告らは、高潮と洪水対策は別々に対策を講じることが実態にあって効果的である旨主張している。
しかしながら、下記の表のとおり、①潮受堤防の有する高潮に対する防災機能については、その機能と同等の代替方法として、潮受堤防内側の背後地堤防を嵩上げした場合の建設費(身替わり建設費)を試算したところ、この費用が潮受堤防の建設費を上回ることから、潮受堤防の建設が経済的に有利であり、さらに、②堤防の嵩上げでは、河川への潮汐の影響の排除やミオ筋への潟土の堆積の対策にはならないことから、ポンプ場の増設などによる排水機能の.強化等の対策が必要となり、これに多額の投資と莫大な運転経費や維持管理費が必要になってしまう。
　また、③調整池の有する洪水に対する防災機能については、新たな遊水池の建設及びポンプ場の増設が考えられるが、複式干拓方式によって、潮受堤防と内部堤防の間に洪水調整機能としての容量を持たせることが効率的であり、これらの代替方法は現実的でない。
これらのことからするならば、災害防止に最も効率的で有効な対策は、干拓事業による総合的な防災機能の強化であり、高潮と洪水対策を別々に対策

一25一

を講じることではない。
変更計画時における潮受堤防建設費と身替わり建設費の比較

	変更計画策定時	備考
潮受堤防建設費	約1,600億円
身替わり建設費	約1,800億円	既設堤防の面上げ約50km
参考想定被害軽減額	約1,700億円

(3)堤防の被害について
　原告らは、堤防の被災がどのような根拠で生じるか不明であり、既存堤防を将来的にも補修･改良せずに放置することを前提としたものである旨主張している。
しかし、堤防の被害については、上記第5の2の(1)のとおり、伊勢湾台風級の台風が諌早湾に対して最も危険なコースを通過した場合の設計外力を推算し、既存堤防の構造から、越流及ぴ越波により被災が発生すると想定しており、「海岸保全施設築造基準解説」に示す被災限界越波流量を基に精査をした結果、約7割の堤防が被災を被ると想定している。
　また、堤防の現況被害量は、その計画を作成した時点での堤防高を基に検討した結果であり、将来の補修･改良を想定し検討するものではない。
　なお、潮受堤防完成前には、農地･農作物及び地域住民を災害から守るため調整地背後の既設海岸堤防について海岸保全施設整備事業を実施している。

3　作物生産効果に関する事項について
　原告らは、作物生産効果についても過大算出である旨主張している。

一26一

上記第3の1において主張したとおり、経済効果については、「土地改良事業における経済効果の測定について」(昭和60年7月1日付60構改C第688号構造改善局長通達)(乙第3号証)及ぴ「『土地改良事業における経済効果の測定方法について』の一部改正について」(平成6年11月16日付6構改C第581号構造改善局長通達)(乙第4号証)に基づき、適正に算定しているのであって、何ら過大ではない。
(1)営農計画の策定について
　原告らは、作物生産効果の基礎となっている新たな営農計画の立案は、生乳は価格低下が生じ、牛肉は価格破壊に直面し、野菜は価格変動が大きいなど、農業の環境は一段と厳しさを増し、困難に直面している旨主張している。しかし、生乳価格については、下降傾向にあったが、近年安定している。
牛肉価格については、肉用牛の去勢牛は高い水準で推移している。
野菜については、季節により価格の変動があるものの、価格破壊に直面しているとは到底考えられない。
また、営農計画については、上記第3の2の(1)のウのとおり、長崎県の「諌早湾干拓営農構想検討委員会」(平成１0年11月設置)の検討内容を踏まえ変更計画を策定したところであり、原告の批判が当てはまるようなところはない。
(2)入植･増反の見込みについて原告らは、入植･増反の見込みがたっていない旨主張するが、九州農政局が長崎県の協力を得て実施した諌早湾周辺地域における農家意向調査(平成9、10年度)や九州各県における農業生産法人意向調査(平成11年度)の結果からすると、畑作や畜産等の営農意欲の高い農家等から干拓地の農地面積を上回る農地利用の要望がある。
また、関係行政機関へも直接干拓地利

一27一

用についての問い合わせが寄せられているのであって、本干拓地への入植･増反の見込みがないとするのは誤りである。
4その他(1)干潟の持つ浄化機能について原告らは、諌早干潟の浄化能力･生産能力において、干潟が高い生産能力を有しており、干潟の開発が許されるかどうかを判断するためには、失われる干潟の浄化機能をきちんと評価し、その利益を上回るほどの利益が開発によってもたらされるかどうか正しく比較されねばならないと主張している。
しかしながら、干潟の浄化機能については、水産庁及び環境庁の調査研究等があるが、干潟の状況や調査時期によりその能力が異なるとともに、干潟の浄化機能の評価には必ずしもコンセンサスのとれた方法はない。
したがって、失われる干潟の浄化能力を経済効果の中で評価し、これと本件事業によってもたらされる利益とを比較して評価すべきであるとする原告らの主張は、現実的ではない。
また、諌早湾において干潟の浄化機能の評価を実施した事例はなく、訴状には諌早湾干潟が定量的に高い浄化能力を持つとする根拠も示されていない。
(2)造成される農地について原告らは、干拓によって造成される農地は劣悪である旨主張し、その根拠として、①災害時に干拓地への導水を予定していること、②常時排水不良地帯が発生し、排水ポンプが機能しない場合には大規模な災害が発生する可能性があること、③塩害の発生する可能性があることをあげている。
しかし･①現計画は干拓地へは導水をするとはしていないこと、②複数のポンプを設置し、非常用発電設備も装備され、定期的に管理されるのであって、排水ポンプが機能しない場合の想定をすることは妥当でないこと、③除

一28一

塩を行った後使用に供するのであり、農地の周辺の調整池の水は淡水で、しかも排水設備も整っているのであるから、塩害の恐れはないことからすると、原告らの主張には理由がない。

･5　投資効率について
原告らは、本件が土地改良法が要求する「土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用を償うこと」という要件を満たしていないことは明らかである旨主張している。
しかし、そもそも、第2の1において主張したとおり、国営土地改良事業における計画変更については、経済効果の算定及び投資効率がその要件となるものでない。
その点はさておくとしても、上記第4の1のとおり変更計画の投資効率は、1.O１となり、国営諌早湾土地改良事業の効用が費用をつぐなうこととなる。
したがって、いずれにしても、原告らの「土地改良事業のすべての効用が、そのすべての費用をつぐなうことという要件を満たしていない」とする主張は誤りである。

6　原告らは、訴状において、本件事業の経済効果の算定方法についてるる批判するが、経済効果を算出するには、当該事業による効用を様々な面において数量的に評価しなければならず、その評価は専門技術性を有する。

上記のとおり、本件事業については、経済効果及び投資効率の算定について専門技術者による調査がなされ、当該専門技術者が作成した平成11年11月１8日付けの「国営諌早湾土地改良事業(干拓)変更計画に対する専門技術者の調査報告書」(乙第5号証)によって、その妥当性が認められているのである。
第6　長崎県の負担金の支出について
1　平成11年会計年度における長崎県の本件事業に関する負担金26億424

一29一

1万6643円(以下「本件負担金」という。)は、以下のとおり長崎県議会において可決されるなど会計手続上適法に支出されたものである。
　本件負担金に関する予算は、平成11年2月22日、負担金、補助及び交付金29億3859万１OOO円(本件負担金分28億3437万8000円、その他分1億421万3000円)を含めた当初予算が長崎県議会本会議に」上程され、同年3月3日、農林水産委員会に付託され、同月5日、同委員会の審査を経て原案のとおり可決すべきものと決定され、同月1２日、本会議において原案は可決された。
　その後、平成12年2月23日、負担金、補助及び交付金１億9051万8000円(本件負担金分1億8839万2000円、その他分212万6000円)の減額を含めた補正予算案が長崎県議会本会議に上程され、同年3月3日、農林水産委員会に付託され、同月7日、同委員会の審査を経て原案のとおり可決すべきものと決定され、同月17日、本会議において原案は可決された。さらにその後、平成１2年6月22日、負担金、補助及び交付金367万7000円(本件負担金分356万9000円、その他分10万8000円)の減額を含めた補正予算が、長崎県議会本会議に知事専決事項報告として上程され、同月30日、農林水産委員会に付託され、同年7月4日、同委員会において承認すべきものと決定され、同月12日、本会議において上記知事専決事項報告が承認された。なお、上記の数字が千円単位となっているのは、地方自治法211条2項、同法施行令144条2項、同法施行規則14条によるものである。
2上記のとおり、本件事業は適法であり、また、以上のとおり、本件負担金の支出は、適法になされたものであるから、本件負担金の支出が違法であるとして、被告国にその返還を求め、被告長崎県知事に対して将来の支出の差止を求

一30一

める原告らの請求は理由がない。