2000.10.16
この原稿は、日本環境法律家連盟機関誌『環境と正義』34号(2000年9月25日発行) から3回に分けて掲載されるものです。筆者の籠橋隆明弁護士からテキストをご提供いただきました。
はじめに
日本環境法律家連盟では沖縄ジュゴンの保護に向けて活動することを今年度
総会で承認した。連盟では東京、名古屋、大阪、沖縄の弁護士にそれぞれ作業
を委託し、検討が進められてきた。本稿では連盟のこれまでの到達点を紹介す
る。
一 沖縄ジュゴン
ジュゴン(dugong dugong)は最大三ｍ、四〇〇kgに達する海洋ほ乳類である。
通常は三〇ｍより浅い海に生息し、アマモを主を餌とする。動きは鈍く寿命は
七〇年程と推定され、一五才前後で繁殖が可能となる。一頭の雌は三～五年に
一子を出産し、授乳期間は一八ヶ月にも及ぶ。ジュゴンが属する海牛目にはマ
ナティ類がある。ジュゴンの生息区域はインド洋から西太平洋に至る熱帯、亜
熱帯区域及び東アフリカからバヌアツ諸島に至る沿岸部である。
日本のジュゴンはジュゴンの生息区域の北限に当たる。骨の出現、伝承など
から奄美大島以南に多数棲息していたことが伺われるが、現在では沖縄中部辺
野古海域にわずか数十頭の個体群のみを残すのみとなった。この個体群は北太
平洋の他の個体群とは孤立している。日本のジュゴンは積極的な保護策を打た
なければ絶滅すると専門家によって警告されている。
ジュゴンが絶滅の危機にさらされているのは沿岸部における無秩序な定置網・
刺し網漁、沿岸部の乱開発が主な原因である。
二 沖縄ジュゴンの危機
亜熱帯の島である沖縄は多様な自然に恵まれていたが、第二次世界大戦での
爆撃、本土復帰後の公共事業、パルプチップのための森林伐採などにより現在
は著しく荒廃している。沖縄本島周辺のサンゴは既に九五％以上が死滅したと
さえ言われる。沖縄ジュゴン絶滅の危機は沖縄の自然の危機でもある。
さらに、追い打ちをかけるように沖縄ジュゴンの重要な生息地である沖縄県
名護市辺野古海域に米軍ヘリポート基地建設計画進められている。ヘリポート
予定地付近にはリーフが存在し、リーフ内には辺野吉崎南側沿岸部にアマモ等
（海草）が藻場を形成していることが確認されている。なお、確認された海藻
草類の種類は、リュウキュウスガモやリュウキュウアマモ等沖縄近海に広く分
布しているものであった。このアマモがジュゴンの重要な餌となっている。
研究グループの報告によると沖縄ジュゴンは昼間は沖に出て姿を隠し、夜間
になると沿岸部に移動してアマモなどを餌を食べる習性を持つ。我が国におい
てジュゴンが長く注目されていなかったのは沖縄ジュゴンのこのような特殊な
行動によるものとも思われる。
海上ヘリポート基地では長さが約一三〇〇ｍ、幅約四五ｍの滑走路の外に管
制塔、格納庫、駐桟場、整備施設、倉庫等、所要の施設を配置される。基地の
規模は現状では明らかになっていないが、沖縄稲嶺知事らは軍民共用空港を目
指しており、その場合は沿岸部の埋立も含む結果、非常に大規模な開発となる。
ジュゴンは、ヘリポート基地予定海域を横切るように移動するのであるが、基
地は沖縄ジュゴンの棲息区域を狭める結果となり、ジュゴンに対する著しい悪
影響が懸念される。
三 ＳＡＣＯ合意の経過と法的意味
普天間基地移設の経過については、これまで「環境と正義」で詳しく触れら
れてきた。一九九五年九月四日、沖縄少女暴行事件をきっかけに広範な基地反
対運動が生じ、国民的な議論を受けて、同年一一月に日本政府及び米国政府に
よって沖縄に関する特別行動委員会（ＳＡＣＯ）が設置された。一九九七年八
月、ＳＡＣＯは最終報告をまとめ、普天間基地返還の条件として、代替ヘリポ
ートの建設など４項目の条件がまとめられた。この基地移設問題については一
九九七年に名護市住民投票によって名護市民は受け入れを拒否し、太田知事が
この結果を尊重する意向を表明したことで一時頓挫したかに見えたが、一九九
九年一一月の稲嶺恵一知事基地移設受入れ表明、同年一二月末名護市議会の基
地移転促進決議、岸本建男市長による基地受け入れ表明により現実的課題とな
って浮かび上がってきた。
日本国内の米軍基地は日米安保条約および地位協定に基づいて、合衆国軍隊
に基地が提供される。基地提供の内容は地位協定二条に基づく内容は日米合同
委員会での合意事項により具体化されている。一方、ＳＡＣＯは最終的には日
米安全保障協議委員会（ＳＳＣ）によって承認されている。しかし、これは地
位協定に基づく合同委員会の協議とは別のものである。ＳＳＣは安保条約四条
に基づく協議機関であるためその承認は当事国を法的に拘束するということに
なる。しかし、一方で国内施設については日米合同委員会が原則として取り扱
っている事情を考えるとＳＡＣＯ報告書が条約上の法的拘束力を持つにはおそ
らく、日米行動委員会の合意事項となる必要があるかもしれない。
四 ジュゴンをめぐる法的保護
ジュゴンはＩＵＣＮ（世界自然保護連合）レッドデータブックでは「危急種」
に指定され、ワシントン条約ではオーストラリアの個体群を除いて付属書Ⅰに
分類されている。ワシントン条約を受けて、我が国の種の保存法では国際希少
動植物種と指定されている。また、国の天然記念物とされている。水産庁はジ
ュゴンを要保護動物と指定し、水産資源保護法により捕獲を禁止している。基
地の規模によっては我が国の環境影響評価法が適用されることになる。
しかし、我が国の海洋ほ乳類保護の実状はきわめて貧弱であって、現状の政
策はジュゴン保護にほとんど役立たない。種の保存法は「国際」希少野生動植
物種として指定されているのみで、捕獲は禁止されておらず、生息区域の保護、
保護増殖事業なども実施されない。文化財保護法、水産資源保護法も積極的な
捕獲を禁じているのみで、網による混獲規制、生息区域保護などの保護政策は
打ち出されていない。現在、日本政府の見解では沖縄ジュゴンは実体は不明で
あり、実体調査の方法が確立されていないので調査も行わないという。
五 連盟作業グループの基本方針
沖縄ジュゴンの保護は、沖縄はもちろん我が国全体の自然保護にかかわる重
大な問題である。日本政府の保護政策は余りにも貧弱である。沖縄ジュゴン保
護作業グループでは、当面、国際自然保護法、国内自然保護法については検討
するに止めている。グループで現在最も注目しているのは米国種の保存法(The
Endandanged Species Act:ESA)の活用を考えている。次号にはＥＳＡの活用
について報告する。
はじめに
日本環境法律家連盟では沖縄ジュゴン保護活動を進めている。連盟作業グル
ープでは国内外の保護法を調査している。現在、最も力を入れているのは米国
種の保存法(ESA/The Endangered Species Act)であり、本号ではその検討内容
について報告する。
一
米国魚類・野生生物局よると、ジュゴンは絶滅危惧種に指定されている。同
局のホームページにはジュゴンのテリトリーが記されており、そこには東アフ
リカから日本南部(East Africa to southern Japan)となっている。このＥＳＡ
指定と、次に述べる市民訴訟条項を頼りに、沖縄ジュゴンをＥＳＡによって保
護をはかれないかというのが今回のＥＳＡ研究会の意図である。
二 ＥＳＡ外観
ＥＳＡの解説については「アメリカの環境保護法」畠山武道著（北海道大学
出版会）、「米国種の保存法概説」Ｄ・Ｊ・ロルフ著、関根孝道訳（信山社）
に詳しい。沖縄ジュゴン作業グループでは大阪にてＥＳＡ研究会を継続して実
施している。
我々がよりどころとしているのは一九七三年ＥＳＡである。この法律の価値
についてはテリコダム事件判決で有名になっている。同事件の連邦最高裁判所
判決によると、ＥＳＡは野生動植物に国家的な価値があること、「絶滅の危機
にある種の救済という宣言された国家政策に行政機関が第一順位を与えてい
る。」として利益衡量を一律に廃除して法律を適用するものとしている。その
結果、一億ドルを投入して八〇％程工事が進んでいるテリコダム開発をスネー
ルダータという魚の保護のために止める判決が出された。
ＥＳＡは、①地域個体群の保護。②ハラスメントなども含めた広範な種の保
存のための禁止行為(taking)（法九条）。③関係省庁との協議及び絶滅危惧種
に対し、種の保存のために必要な配慮を行う義務（法七条(a)(2)）などを定め
ている。③の協議条項の結果、開発行為を計画する行政機関は内務長官に指定
種などが存在するか問い合わせなければならないし、内務長官が開発予定区域
内に該当する種がいる旨の勧告を行った場合には、当該行政機関は当該種に関
する「生物学的評価書」を作成しなければならない。評価書の結果、協議が必
要とされた場合には行政機関と内務長官との協議が開始される。協議が開始さ
れると当該行政機関は「利用可能な最善の科学的データ」を内務長官に提出し
なければならない。また、悪影響があると判断された場合には内務長官は「合
理的かつ賢明な代替案」を提案しなければならない（「アメリカの環境法」よ
り）。
ＥＳＡでは法の実行力を担保するため市民訴訟条項（一一条）が定められて
いる。これは、我が国の住民訴訟のようなもので、種の保存法に基づく政策の
実行を市民(any person)が裁判を通じて求めることができるのいうものだ。こ
の何人もには外国人も含めて考えられる。
三 対象となる米国の行為について
本件は米国海兵隊が使用するヘリコプター基地の建設が問題になるのである
が、現実に基地建設工事を実施するのは日本政府であり、防衛施設庁である。
ＥＳＡ研究会では当初は日本政府を道具とした米国の行為というような構成を
考えていた。日本は安保条約で拘束されているから道具と同じであるという単
純な理屈であるが、これは①主権国家をもって道具とすることには無理がある
こと、②日米合同協議の合意下で国内基地提供が取り決められる地位協定の仕
組みからすれば、そう単純には道具とすることはできない。
米国が本件基地を無償で借りる行為が問題であるという意見も出されている。
しかし、それは基地の存在を前提として借りると言うことであるから、基地建
設そのものを問題にすることは難しくなる可能性がある。
本件基地はＳＡＣＯ最終意見を受ける形で最終的には日米合同協議の過程で
具体化される計画であると考えられる。合同協議での合意に基づいて基地が建
設されるのであるから、基地建設にかかる意思決定は米国が主体のひとつとい
うことになる。基地建設は日米の共同行為である。米国は日米合同協議の過程
でＥＳＡを遵守する義務があるとするのが妥当ではないかと思われる。
四 域外適用について
域外適用というのは他国の主権の及ぶ領域でＥＳＡの適用があるかという問
題である。ＥＳＡに関する規制は、協議条項(SEC.7.)と捕獲禁止条項(SEC.9.)
とがあるが、捕獲についてはＥＳＡはＵＳの管轄に属する全ての者による、米
国の領海及び公開上の行為を規制するとしている。域外適用には条文上困難な
問題が生じる。
協議条項についてはこのような条文は無く、条文は協議条項については域外
適用を認めているようにも読める。この点、米国政府は協議条項についても域
外適用はないとの内務省長官による規則を出している。この規則については米
国内の環境保護団体が争い、連邦地裁、連邦高裁は協議条項の域外適用認める
規則を公布するよう命じている（米国種の保存法概説）。この事件はＥＳＡに
ついて原告適格が争点になった興味深い事例であり、連邦最高裁は原告適格の
要件を欠くという理由で訴えを却下している。域外適用の問題には触れていな
い。
米国は全世界に影響力を持っているのであるから、域外適用が認められる場
合の影響力は極めて大きい。連邦最高裁はまだ出されていないが、判例を作り
上げる必要がある事例として運動を進めていくことになろう。
五 原告適格について
市民訴訟条項は誰でも訴訟によりＥＳＡを守らせることができるという点で
重要な意義を持つ者であった。そこでは市民は公益的地位にあり、公益的地位
に基づく権限の行使という内容を持つものではないかと考えていた。市民訴訟
条項を根拠に提起される訴訟は客観訴訟であり、主観的権利の救済とは別物で
はなかったか。ところが、一九九二年、連邦最高裁はＥＳＡについても事情の
損害が必要であると判断した。事例は、原告がクロコダイルの生息地に行きた
いのであるが米国が経済的援助しているダムのために生息地が破壊される（外
にもインド象などのことも原告は主張している）、米国の援助を停止させたい
というものだ。
最高裁は司法の本質的任務から考えて何らかの個人的利益の救済に役立つ場
合に訴訟が認められるとしたのである。そこでは、原告が当該生物に対して持
っている利益の性格、具体性、ＥＳＡを米国政府に守らせることによって得ら
れる結果、など検討して「事実上の損害」が判断されることになる。
日本人に適格はあるか。連邦最高裁が示す事実上の損害(injure in fact)が
どのような意味を持つかはよくわからないが、環境保護団体側は「生態系ネク
サス」(ecosystem nexus)、「職業的ネクサス」(vocational nexus)などを主
張したが受け入れられなかった。米国の事例では原告はエジプトまたはインド
などへは現実に訪問する計画すらなかった。切符ぐらいは買っておくべきであ
ったとの批判もある。当該生息地と原告との現実的関わりが欠如していたとい
う理由が主な判断理由であれば、現地での研究者、現地で環境保護活動を進め
ている者については適格は認められることになる。米国の事実上の損害の基準
からすれば、現実に現地で活動している者、現地に実際に行き、ジュゴンの生
態を調査している者であれば、適格は認められるのではないかと思われる。但
し、本件では問題とする米国の行為が差し止められなければ回避できない原告
の被害とうい視点からは連盟プロジェクトでは未検討である。
六 国防、外交問題であることがＥＳＡ適用除外とならないか。
横須賀市の市民団体「ＮＥＰＡの会」は厚木海軍航空基地における海軍の活
動について環境影響評価書を作成していないのは国家環境政策法(NEPA)に違反
するとして提訴した。連邦地方裁判所は一九九三年一一月四日、ＮＥＰＡ域外
適用はないこと、仮に域外適用があるとしても米国の外交政策を優先するべき
ことを理由に評価書の作成は必要ないとした。
ＥＳＡに関する政策が国防政策などを制限する場合の規定としてＥＳＡは七
条で国防政策上の必要がある場合に協議義務などの絶滅危惧種委員会による免
除規定を置いている。免除規定の存在は免除を受けるまではＥＳＡが適用され
るということになろう。しかも、この免除規定を利用するには多くの代償措置、
厳密な費用便益の分析、その他複雑な手続き、ロビー活動などが必要である。
「米国種の保存法概説」によると現実にこの免除規定が発動されたことはない
という。
この問題はＥＳＡの域外適用の問題と密接に関連してくるわけであるが、環
境法の域外適用については米国空軍によるレポートがあり(Environmental Law
For Depatment Installations Overseas)、検討を要する。
ＥＳＡの活用するに際しての課題は外にもある。例えば、訴訟に敗訴した場
合の費用負担がどのようになっているかも検討を要する課題である。このほか
にも証拠集めの方法など実務的な課題も山積している。
七 沖縄ジュゴンをめぐる新たな動き
沖縄ジュゴンの保護については、日弁連が二〇〇〇年七月一四日に要望書を国に提出
している外、日本ほ乳類学会も同年九月三〇日に「沖縄に生息するジュゴンの保護を要
望する決議」（二〇〇〇年九月三〇日）をあげている。二〇〇〇年一〇月四日から一一
日にかけてヨルダンのアンマンで開催された国際自然保護連合（IUCN）第２回世界自然
保護会議は「沖縄島のジュゴン、ノグチゲラ、ヤンバルクイナの保全」勧告決議を採択
した。これらの一連の動きを受けて、名護市議会では沖縄ジュゴンの保護を決議し、稲
嶺知事はジュゴン調査を国に要請するに至っている。これまで沖縄ジュゴンの無視を決
め込んできた政府はこれらの動きを無視できず、防衛施設庁が沖縄島（本島）周辺海域
でのジュゴン調査を実施することを決め既に調査が始まっている。沖縄ジュゴンの保護
に向けて情勢は大きく動いていると言えよう。
八 政府の動きに対する評価
現状は政府によるジュゴンの認知が始まったと言えるが、いくつか危険な問題点が指
摘できる。それは政府がジュゴンの保護に問題を矮小化させてしまう危険である。ジュ
ゴンは辺野古海域の良好な自然の一部でしかない。我々の目的はジュゴンの海を守るこ
とであって、ジュゴンのみの保護ではない。調査が政府主導で行われればジュゴンは辺
野古海域以外にも発見される、アマモの人口増殖によってジュゴンの採餌場は確保され
る、ジュゴンは泳いで移動し基地予定地以外でも生息できるなどといった理由をあげて
ジュゴン保全は可能であるとの結論が出される危険性は高い。政府や自治体は多くの開
発でそのようなアセスメント実施し、かけがえのない自然を破壊し続けてきたし、現に
破壊を続けているのである。
九 私たちは何を目標にすべきか
このような情勢の中で私たちはジュゴンの正当な認知を求めて政府に働きかけを進め
る必要がある。沖縄ジュゴンの生態の徹底した調査、ジュゴンの積極的保全政策の実
施、ジュゴンばかりでなくジュゴンの生息する辺野古海域の総合的な調査、辺野古海域
と連続しているヤンバルの森林地域の調査、ヤンバルから辺野古海域全体にわたる総合
的な保護政策の実現などが必要不可欠である。沖縄県の自然はいまや瀕死の状態にある
といわれている。その中で辺野古海域、ヤンバル地域の自然は沖縄の自然にとってかけ
がえのないものと言えよう。私たちのジュゴン保護運動はこうした沖縄の自然を保護す
る運動であることを自覚すべきである。
一〇 日本環境法律家連盟の活動
以上のような認識に立ち、日本環境法律家連盟は日本政府に徹底した沖縄ジュゴンの
調査、沖縄ジュゴンの保護政策の実施を求めてＥＳＡなどを活用しようと考えている。
米国政府に対し、辺野古問題の処理に当たってＥＳＡの遵守を求めることは結局は日本
政府にＥＳＡの遵守を求める結果をもたらす。それはＥＳＡが必要としている水準の
ジュゴンに関する生態学的調査であり、ジュゴンの危機を回避するための措置（建設の
中止）である。また、日本国内にあってもジュゴン保護に向けた活動を強化する予定で
ある。国内での運動は辺野古海域に保護区を設定させるための運動となろう。環境基本
法や環境基本条例、自然公園法や、自然公園条例の活用があるかもしれない。また、名
護市における海中公園条例の制定運動もありうる。場合によってはこうした運動を支援
するための日本での裁判、沖縄「自然の権利」訴訟も射程に入ることになる。