～米国ＥＳＡの活用の可能性～　弁護士　増田尚

基地建設からジュゴンを保護する
～米国ＥＳＡの活用の可能性～
　　　　　　　　弁護士　増田尚

　一九九九年一二月、名護市長は、普天間基地の代替基地として、同市辺野古海域に基地を建設することを受諾することを発表した。しかしながら、同海域周辺は、日本で唯一ジュゴンが生息する場所であり、世界的にも、ジュゴン生息地域の北限である。
　ジュゴンとは、海牛目の海洋ほ乳類で、体長は約三メートル、体重も約四〇〇キログラムにまで達する。日本では、沖縄の辺野古海域のみに生息が確認され、しかも沖縄の度重なる乱開発、森林伐採によって、ジュゴンのエサであるアマモなどの海草類が激減し、ジュゴンも絶滅の危機に瀕している。ジュゴンは、ＩＵＣＮ（世界自然保護連合）レッドデータブックで危急種に指定され、日本でも、いわゆる「種の保存法」によって、国際希少動植物種に指定されている。基地建設によって、ジュゴンの生息のための藻場が荒らされることは必至であり、ジュゴンの保存に多大な影響を与えるものである。
　日本環境法律家連盟は、所属弁護士が中心にして、米国種の保存法（Endanered　Species Act、以下「ＥＳＡ」という。）を活用して、ジュゴンの生息に多大な影響をもたらす辺野古海域の基地建設をストップすることができないかについて、研究を重ねてきた。
　ジュゴンは、ＥＳＡによって、絶滅危惧種に指定されている。ＥＳＡは、①地域個体群の保護、②ハラスメントなどを含む広範な種の保存のための禁止行為(taking)、③関係省庁との協議(consultation)及び絶滅危惧種に対する種の保存のために必要な配慮を行う義務を定めている。さらに、ＥＳＡは、いわゆる市民訴訟条項(citizen　suit act)を設けている。市民訴訟条項とは、政府が当該法規に定める権限を行使しない場合に、何人も(any person)、政府に代わって当該権限を行使することを裁判によって実現するというものである。
　ＥＳＡの適用の問題となる点は、①差し止めの対象となる米国政府の行為は何か＝基地建設における米国政府のコミットの程度、②域外適用はあるか、③原告適格はあるか、④国防上、外交上の問題に適用が可能か、などが挙げられる。
　①について、普天間基地代替施設の建設にあたり、米国政府がどのように関与したかを概論する。一九九五年四月、沖縄での米兵の少女に対する暴行事件をきっかけに、広範な基地反対の世論が巻き起こり、同年一一月、日本政府と米国政府は、沖縄に関する特別行動委員会（ＳＡＣＯ）が設置された。ＳＡＣＯは、普天間基地返還の条件として、代替へリポート基地の建設などを挙げた最終報告書をまとめた。ＳＡＣＯの最終報告書は、日米安全保障協議委員会（ＳＳＣ）によって承認されている。ＳＳＣは、日米安保条約四条に基づく協議機関であり、右機関における承認は、当事国を法的に拘束する。一方で、日本国内における基地提供の内容は、日米地位協定二条により、日米合同委員会での合意によって具体化される。今後、ＳＡＣＯ最終報告書の内容は、日米合同委員会によって議論の上、合意化されることが予想される。そこへの米国の関与が問題となり、米国政府は、ＥＳＡを遵守し、関係省庁と協議しなければならないという主張が可能となろう。
　②について、捕獲等の禁止については、域外適用排除条項があり、沖縄での基地建設への適用は、困難である。一方、協議については、そのような条項もなく、域外適用も可能であるように思われる。もっとも、米国政府は、協議状況についても域外適用はないとの内務省長官規則を制定している。右規則の有効性が争われたが、連邦最高裁は、原告適格の問題のみについてふれ、域外適用については判示しなかった。今後の判例形成の余地を残しているといえる。米国は、「世界の憲兵」として、諸外国に軍隊を派遣し、あるいは、「アメリカン・スタンダード」の美名のもとに、多国籍企業が他国で環境破壊を行っている。域外適用の可能性がひろがれば、こうしたグローバルな環境破壊への対応も可能となる。
　③原告適格については、いわゆる事実上の利益(injury in fact)が問題となる。この点については、米国の環境訴訟の事例研究が不可欠であるが、ジュゴンの研究や実態調査をしているものであれば、原告適格は認められるのではないかと考えている。
　④域外適用に関連して、横須賀の「ＮＥＰＡの会」が横須賀の海軍基地について米国環境政策法(NEPA)に基づく環境影響評価書を作成していないのは違法であるとして提訴した事件がある。連邦地方裁判所は、ＮＥＰＡには域外適用がないこと、仮にあるとしても、米国の外交政策を優先すべきであるとして、「ＮＥＰＡの会」の訴えを却下した。もっとも、ＥＳＡには、国防政策上の必要がある場合には所定の手続（代償措置、厳密な費用便益分析等）を経た上で協議条項などを免除する規定を置いている。すなわち、かような手続を経ない限りは、域外適用のあることを示唆しているのではないかと思われる。
　沖縄のジュゴン保護をめぐっては、すでに、日本弁護士会連合会が、二〇〇〇年七月一四日、ジュゴンの保護を求める意見書を国に提出している。さらに、同年一〇月、ＩＵＣＮ第二回世界自然保護会議において、「沖縄等のジュゴン、ノグチゲラ、ヤンバルクイナの保全」勧告決議を採択した。
　こうした動きを受け、名護市議会でもジュゴン保護決議をあげ、防衛施設庁も、沖縄本島周辺海域におけるジュゴンの生態調査を行うことを決めた。右調査がおざなりに終わらないよう注意深く見守る必要があるが、全体的に考察するならば、国防、防衛上の問題であっても、環境の利益を無視できない段階にあるといってよいであろう。
　今後、日本環境法律家連盟では、米国での提訴に向けて、米国にて代理人となる弁護士や支援するＮＧＯへのはたらきかけを行い、連携を強めていく。また、国内においても、「ジュゴン弁護団」を結成し、米国での訴訟を支援するネットワークづくりを推進していく努力をすすめている。ぜひ、みなさんの英知を結集して、基地建設からジュゴンを保護するとりくみを支援していただきたい。